劉正軍：治理霧霾的十大策略

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今年兩會期間，“霧霾”是代表委員們最關心的問題之一，環境保護和治理方面的提案甚至超過反腐，成為2014年全國兩會的“第一議題”。作為全國人大代表中唯一的一位環境企業家，湖南永清環保股份有限公司董事長劉正軍的兩會提案也將“矛頭”直指霧霾，從政策、市場、監管多個方面提出來自己對霧霾治理的建議。

劉正軍在提案中指出，解決霧霾的根本辦法是減少污染源，削減大氣污染物。
在霧霾面前，很難靠單個城市單打獨斗來徹底治理，區域間的傳輸和影響需要區域合作，也就是常說的聯防聯控。

針對我國霧霾現狀，劉正軍提出如下建議：

一、成立國家層面的環境保護領導小組，由黨和國家領導人擔任組長，以解決當前最急迫的環境問題。二、發揮市場在資源配置中的決定性作用，提高環保企業的積極性和主動性。積極推行排污權交易、弱化審批、減少政府直接環境公共服務、增加環境服務采購等。三、創新治理模式，持續加大環保資金的投入力度。積極探索環境治理的市場化機制，發展環保服務業，積極推廣合同環境服務模式，大力鼓勵民營資本進入環境治理領域。四、加大環境執法力度，進行污染源總量控制。建議盡快完善相關法律法規，完成環保法的修訂，制定治霾的法規體系。五、進一步明確霧霾治理的責任主體。建議建立治霾的問責機制。落實最嚴格的企業主體責任、屬地政府監管責任、部門執法責任，進一步強化環境監管工作。六、發揮經濟手段在大氣污染治理中的作用。綜合運用環境稅收、污染者付費等經濟手段，實現標本兼治之效。完善經濟政策、價格、稅收體系，充分運用經濟杠桿作用實現調控。七、著力創新驅動，強化區域聯控機制。利用技術創新引領區域性大氣污染聯防聯控，組織開展城市群大氣污染防治技術研究，切實推進污染治理而非污染轉移。八、建立全國性的污染物排放交易平臺。建議進一步規范排污權交易市場，完善相關配套制度，如利用稅收、信貸等對排污權交易市場進行相關宏觀調控，加強財政、金融等扶持，提高相關技術水平，使其更科學規范。九、倡導低碳生活，提高公眾環保意識。十、制定霧霾治理進度時間表，讓全國人民看到希望。

以下附《關于持續推進霧霾治理的建議》提案全文

2013年1月以來，我國中東部地區多次出現大范圍、持續性的霧霾天氣。中國社會科學院和中國氣象局2013年11月4日聯合發布的《氣候變化綠皮書：應對氣候變化報告(2013)》指出:近50年來,中國霧霾天氣總體呈增加趨勢。其中，霧日數呈明顯減少，霾日數明顯增加，且持續性霾過程增加顯著。

2014年2月20日起，北京地區的空氣質量一直處于重度污染和嚴重污染狀態，政府部門于21日發出霧霾橙色預警。據環保部通報，此次灰霾天氣持續7天，覆蓋中國中東部地區大部分省份，影響面積約143萬平方公里，重霾面積約81萬平方公里，主要集中在北京、河北、山西、山東、河南、遼寧等地。

形成霧霾的原因很多，主要原因包括汽車尾氣排放、城市建設污染、煤炭燃燒排放等。PM 2.5是形成霧霾最重要的直接內因，而二氧化硫、氮氧化物及煙塵又是形成PM2.5最重要的污染物。根據環保部發布的《2013年中國環境狀況公報》，2012年我國二氧化硫排放總量2118萬噸，氮氧化物排放2338萬噸，煙塵排放1234.3萬噸。而美國環保署的統計數據表明，美國2012年二氧化硫排放為562萬噸，氮氧化物排放1116萬噸，煙塵排放約為443萬噸。歐洲環境署統計顯示，2011年歐盟28國二氧化硫排放458萬噸，氮氧化物排放884萬噸，煙塵排放487萬噸。可見，我國的各項大氣污染物排放量是美國和歐盟28國的2—3倍，其中二氧化硫排放接近歐盟28個國家總和的五倍。這樣的排放背景下，霧霾很難避免。世界上一半的煤炭在中國消耗，我國二氧化硫、氮氧化物及煙塵的排放，絕大部分來自于煤炭燃燒。因此，我國大面積霧霾的最主要原因是巨大的煤炭消耗并長期積累的必然結果。

減少污染源，削減大氣污染物是解決霧霾的根本辦法。霾污染最典型的特征是污染源的多樣性，同時由于介質的流動性使其在空間分布上呈現出跨區域的狀況。這些特征增加了霾污染防治難度。京津冀地區空氣污染治理的難點不僅在于各地空氣污染情況不容樂觀，而且區域傳送和相互疊加影響特點日益顯著。有數據顯示，北京PM2.5主要污染物來源于區域輸送占25%左右。在特定氣象條件下，區域輸送可能達到40%左右。所以，在霧霾面前，很難靠單個城市單打獨斗來徹底治理，區域間的傳輸和影響需要區域合作，也就是人們常說的聯防聯控。

但目前區域的聯防聯控機制通常是建立在政府間或政府部門間的行政協議基礎上，各主體之間沒有相互的行政隸屬關系。因各地的工作重點和模式不同，步調很難統一。同時區域發展不平衡，補償與激勵機制未到位，缺乏聯防聯控的后續保障，無法形成長效機制。該情況下，就會產生個別地區“搭便車”的現象，只污染不治理或多污染少治理，在享受其他地區污染治理外部正效應的同時將自身的污染成本轉移給相鄰地區，最終損害的是整個區域內的大氣質量，霧霾呈現反復治理但治理效果仍不佳的局面。

針對上述現狀，提出如下建議：

一、成立國家層面的環境保護領導小組，由黨和國家領導人擔任組長，以解決當前最急迫的環境問題

目前，中央全面深化改革領導小組已成立六個專項小組，其中第一個是經濟體制與生態文明改革專項小組，但僅靠工作小組明顯不夠。由于當前霧霾、水污染和土壤污染的形勢十分嚴峻，建議成立國家環境保護領導小組，由黨和國家領導人擔任組長，以解決當下最急迫、最突出的環境問題。在國家環境保護領導小組的帶領下，各個部門形成合力，齊心協力打好“霧霾治理”這場攻堅戰和持久戰。

二、發揮市場在資源配置中的決定性作用，提高環保企業的積極性和主動性。

積極穩妥從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化。環境市場經濟地位的強化意味著未來很長一段時間，盡可能地通過市場機制調節經濟活動，盡量發揮市場自身作用，積極推行排污權交易、弱化審批、減少政府直接環境公共服務、增加環境服務采購等。由政府為霧霾治理做好標準規范和機制設計的基礎建設，確定總體控制目標，對相關技術進行核準，逐步建立環保碳排放交易市場機制和懲罰機制。

增強環保企業活力，以適應宏觀環境的變化和市場經濟的要求；以采購服務為切入點，打破資本驅動特別是政府主導投資帶來的相關市場壟斷，激活環境市場；讓環境治理資金、環保科研資金在市場手段下合理分配。大力發展環境服務業，培育一批產業鏈完整、具有較強投融資能力和技術水平的企業進行資源和產業鏈整合，增強綜合服務能力和核心競爭力。

三、創新治理模式，持續加大環保資金的投入力度

環境污染已是全國性問題，無論是治理霧霾還是地下水污染，都需要在多個地區、多個行業范圍內進行協同治理。環保產業發展離不開政策扶持，要實現環境改善，大規模的投資必不可少。我國過去10年的環保投入大致在3萬億到3.5萬億之間。對照國外的治理經驗，要實現“美麗中國”，環保方面的投資至少提高到3%以上。據測算，按照經濟增長率和環保程度，未來10年環保投入大概需要10萬億元，其中中央政府投入2萬億元，平均每年2000億元。

目前，資金已成為制約環保產業發展的一大瓶頸是，僅靠國家財政的投入顯然不夠。在此形勢下，建議盡快完善相關政策，創新治理模式，積極探索環境治理的市場化機制，發展環保服務業，積極推廣合同環境服務模式，大力鼓勵民營資本進入環境治理領域，在準入條件、稅收、技術、人才等方面予以積極扶持,為環境治理提供強勁的發展動力。

四、加大環境執法力度，進行污染源總量控制

堅持立法先行，盡快完善相關法律法規，完成環保法的修訂，制定治霾的法規體系，如在現有環境保護法律法規中增加區域聯防聯治內容，通過立法修訂機動車尾氣排放標準等。進一步落實執法責任，統一執法標準，規范執法程序，加大執法力度，嚴肅查處各類環境違法行為；加強與有關部門的聯合執法，強化環保行政執法的合力和實效。繼續開展整治違法排污企業專項行動，突出對污染防治重點地區、敏感地區的執法監營；對重大環境違法案件和群眾反映強烈的環境問題，要聯合監察部門實施掛牌督辦，限時辦結。

不斷加強污染的源頭控制，全面推行削減存量與控制增量相結合的“雙控制度”，在治理大氣污染的措施上實現了由單純的濃度控制向濃度與總量控制并重轉變，明確對機動車數量和燃煤總量進行控制。此外，控制排污總量是排污權交易建立的基礎，只有實施了總量控制，排污指標交易制度才可能有效降低大氣污染物排放。

五、進一步明確霧霾治理的責任主體

縱觀近年來國內諸多突出的環境問題，與污染治理的權責不明和職能交叉有很大關系，霧霾治理本身存在治理周期長、專業性強、涉及面廣等特點，應進一步明確和細化治理的責任主體，建立治霾的問責機制。科學劃分區域職能，擯棄以惡化環境的巨大代價謀取短期利益，強調落實最嚴格的企業主體責任、屬地政府監管責任、部門執法責任，進一步強化環境監管工作。

十八屆三中全會明確了中央對地方政府的考核職責，提出“完善發展成果考核評價體系”，將資源消耗、環境損害、生態效益等作為重要的內容明確提出來，并且要求加大權重。在全面正確履行政府職能方面，明確地方政府的公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責。在地方層面，各參與主體承擔什么樣的責任、如何追責等，需要環境主管部門與組織部門、紀檢監察部門共同制定包括政治、法律、行政、績效在內的問責體系。

六、發揮經濟手段在大氣污染治理中的作用

遏制環境的惡化，單方面依靠“關停并轉”等行政手段根本無法實現，需綜合運用環境稅收、污染者付費等經濟手段，實現標本兼治之效。與行政手段相比，經濟手段通過利益導向來改變和驅動污染企業的行為，既提高了污染企業的環境意識和積極性，也能確保政策的相對彈性和靈活性。

大氣污染治理，改善空氣質量，還應注重改革創新，解決相關機制問題，解決排放主體治污的主動性問題，采取措施，完善經濟政策、價格、稅收體系，充分運用經濟杠桿作用實現調控。出臺產業經濟政策，推進太陽能、風能等清潔能源的市場準入，對煤層氣發電等給予稅收政策支持；全面推行大氣污染防治“以獎代補”機制；制定重點行業能效、排污強度“領跑者”標準等，引導排污企業在越來越完善的環境經濟政策體系下，出于成本效益考慮主動參與環保工作。

七、著力創新驅動，強化區域聯控機制

經測算，“十一五”期間，科技進步對我國污染減排的貢獻率為50-60%左右，在推進環保產業發展方面的貢獻率為70-80%左右。當前，環保產業越來越成為技術驅動型產業，研究與開發的投入相當高。從我國實際情況來看，為了解決當前和未來污染治理中面臨的新領域、新問題，推動環保產業又好又快發展及環境管理戰略轉型，迫切需要加快推進環境技術創新。

利用技術創新引領區域性大氣污染聯防聯控，組織開展城市群大氣污染防治技術研究，切實推進污染治理而非污染轉移。在當前，對霾污染采取的措施，往往是在區域內部轉移污染源而非強化污染源本身的治理。應根據科學的環境規劃對污染源分布進行調整的同時，更應當追根溯源，將重點放在污染源根治上。從全局出發，聯合建設全國統一布局、覆蓋全國以及重點地區加密的國家環境空氣監測網，實時監測數據和空氣質量指數等信息，切實推動霧霾治理。

八、建立全國性的污染物排放交易平臺

十八屆三中全會明確指出，發展環保市場，推行節能量、碳排放權、排污權、水權交易制度，建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制，推行環境污染第三方治理。目前國內很多省都已成立了污染物排放權交易平臺，在激勵企業開展綠色低碳技術改造，促進產業結構轉型升級等方面起到了重要作用，但出現“零供給”、技術、交易等困境。因此，加快引入市場機制這一無形的手，重點打造基于總量控制、又以經濟利益激勵為主的全國性污染物排放權交易平臺，是我國創新節能減排路徑、高效完成有關約束性指標、實現全社會污染治理成本最小化的現實選擇。

此外，盡快構建符合我國國情的排污權交易的相關法律法規，明確各方權利與義務，確立配套的監督管理機制, 保證總量控制指標的全面落實；進一步規范排污權交易市場，完善相關配套制度，如利用稅收、信貸等對排污權交易市場進行相關宏觀調控，加強財政、金融等扶持，提高相關技術水平，使其更科學規范。

九、倡導低碳生活，提高公眾環保意識

每個人既是環境的消費者，又是環境惡化的成本支付者。節能減排需要全民參與。改善空氣環境的最終出路，就在于公民治理。公民治理，既包括良好環保習慣的養成，也意味著對于環保的積極參與。個人環保意識越強，企業的外部監督就越大，政府治污能力也就越強。環境保護，離不開超出利益盤算的社會合力。借鑒英國的治理經驗，政府鼓勵環保，人人做好環保，環保理念的普及和發揚是保證倫敦摘掉“霧都”帽子的深層次因素。結合我國目前嚴重的霧霾現狀，需要每個公民增強減排意識，全面實施綠色轉型，包括發展觀念、生產和生活方式的轉型。 鼓勵民眾合理利用能源，節約使用資源，努力做到低碳生活、綠色出行、綠色消費，自覺減少污染物的排放。

十、制定霧霾治理進度時間表，讓全國人民看到希望

霧霾治理，事關人民群眾生命健康和社會福祉。李克強總理明確指示：要下更大的決心、以更大的作為，同呼吸、共奮斗，鐵腕治霾，打一場治理霧霾的攻堅戰、持久戰。霧霾形成是一個長期過程，治理起來也不會一蹴而就。目前，我國針對霧霾治理出臺的政策有的針對當下，有的著眼未來，但沒有制定出明確的治理時間表。只有確定了治霾時間表，分階段、分地區、分類別積極推進，實現治理目標，把監督權和選擇權還給公眾，實現重點區域空氣質量逐步好轉，消除人民群眾“心肺之患”，讓人民切實看到希望。

編輯：佟婧旸