藍皮書52：探討城市排水管網的運營管理問題

2013 年9 月，國務院下發了《關于加強城市基礎設施建設的意見》；2014 年6 月，國務院印發了《關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》，凸現了政府對地下管線規劃建設管理的重視。另外，受異常氣候影響，城市暴雨內澇頻發，城市排水系統遭到輿論質疑，也給環境產業帶來巨大壓力。如何實現排水管網投資以及管網高質量運營，是城市排水管理中的一大難題。2014年9月17日，E20環境平臺聯合清華大學環境學院環境產業研究中心舉辦了“第五十二期環境戰略沙龍——排水管網專業化運營管理探討”，來自政府、企業、科研單位的30位代表參加了本期沙龍，國家住房和城鄉建設部城建司巡視員張悅特邀出席，共同探索城市排水管網的專業化運營管理之路，最終形成共識——E20聚焦：《環境產業藍皮書》系列之五十二。

城市排水設施是現代化城市不可缺少的重要基礎設施，包括：接納、輸送城市排水的管網、泵站、溝渠，起調蓄功能的湖塘、河道以及污水處理廠、污水污泥最終處理處置相關設施。其中城市排水管網是城市排水設施最重要的組成部分，包括排污水管和排雨水管兩類，前者將收集的工業、生活污水送入處理系統（污水廠），經過處理后回到自然界再生利用；后者收集降雨送去江河湖海，使城市免于洪澇災害的同時保護稀缺水資源。城市排水管網的意義不僅是美化城市、維持正常運轉，更是實現水資源循環往復的生命線。

一．管網的三重屬性

城市排水管網是復雜的、多元的，與氣候、地表、地下、江河、泄洪體系等相互聯系、相互影響、不斷變化。城市排水容易受氣候變化、暴雨中心轉移、高強度降雨頻率增加等因素的影響，因此，排水管網的問題不是單一層面的，對于其復雜性，可以從社會屬性、自然屬性、經濟屬性三個角度進行解讀。

（1）社會屬性

城市排水管網屬于城市基礎設施，它的社會屬性是全公益性質，不同于市場化的污水處理廠BOT模式，后者有明確的項目邊界，有輸入、輸出、考核指標和定量評價，這些在管網領域施行很困難。只能用間接的指標，并通過與政府的相關責任結合來促進排水管網的市場化。

（2）自然屬性

城市排水管網是一個大的系統，與污水處理廠并非都是一一對應的服務關系。排水分區和轉輸與污水處理廠末端可能是一一對應的，但是一個行政區域的排水管網和處理設施，可能是一張管網對應多個污水處理廠。

（3）經濟屬性

由于社會屬性和自然屬性，排水管網一般被定義為城建資產，往往不會產生升值效益，屬于沉淀資產。由于管網具有不確定性，管網資產不是按照公里、年代、材料計算，而是按照功能進行折算，經濟上難以進行定量評估和計算，因此很難有利益最大化的企業按照市場機制和競爭機制介入。管網建設運營目前還沒達到服務或特許經營的層面，只能到達勞動力或者勞務外包的層面。

二．管網存在的問題

（1）規劃布局問題

第一，規劃不清楚

我國絕大多數城市在排水管網設計之初，沒有充分考慮到城市發展的需要，甚至是在施工的時候，由于建設資金不到位，無論是管網的深度、寬度還是排水量都不能滿足當時的需要。新建管網即便以城市總體規劃為前提，但也常常忽視了管網建設完成后使用期限要長達四五十年以上的特點，排水量規劃沒有預留足夠的發展余地，也難以順應城市發展的需要。

第二，管網系統的體制問題

目前，我國城市大部分老城區實施的是合流制。針對城市合流管網的雨污分流改造，在技術和施工方面存在諸多問題，主要包括初期雨水的截留與處理、難以安排新增管的位置、改造資金、改造期間交通等問題。在老城區未作大片改造前，雨、污合流的現實很難改變。

然而，一刀切地將合流制改為分流制也是不科學的。城市管網建設改造應該綜合考慮區域的自然條件以及實際修建情況，因地制宜地在各區域采用適宜的排水體制。但是以目前的情況來看，從規劃層面就沒有做到這一點，實際改造中戶線難以鋪設、施工影響居民出行等問題更是層出不窮。

第三，管網普查不到位

根據《關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》，2015年年底前需完成地下管線普查，而相關資料介紹，全國有超過50%的城市尚未進行普查。目前的現狀是，國家層面沒有一個總的宏觀目標和標準，普查的手段、方法及普查的結果要求不統一確定，如何能夠做好管網普查工作？切實推動普查工作落地、產生實效，僅靠地方上單獨制定普查標準是遠遠不夠的。

（2）資金和運營問題

資金來源問題：城市管網的建設需要大量資金投入，目前我國城市基本上都是由當地政府出資，當地政府的財政收入就基本決定了一個城市排水管網的建設能力和建設規模，又由于政府部門缺乏形式靈活的融資方式吸引投資者建設管網，造成了大部分城市排水管網建設滯后于污水處理廠處理能力的情況。后期管網的運行及養護維修費也需要有固定的資金投入，依靠國家單一的投資渠道完全無法解決資金不足的問題。

資金收益問題：收益問題是跟運營結合在一起的。

第一，排水管網基本上是政府出資建設，政府擁有資產權，而目前管網的運營單位很多是事業單位，也就是說政府在擁有資產權的同時擁有運營權，而問題就在于，政府不同于企業，企業是以追求利益最大化為目的，而事業單位依靠政府撥款，沒有資產概念，沒有資產評估，投資難以回收。

第二，目前的污水處理廠BOT經營忽視了排水管網，人為切割了BOT的污水處理廠和管網，廠網一體化經營對管網運營是有優勢的，可以解決資產和運營權適當分離的問題。但是由于管網資產基本是政府投的，如果運營權與BOT的企業是一體的，則會導致管網運營權和資產權不統一的問題。即便推進廠網一體化，經營過程中也存在著BOT的年限問題、管網收費問題、回報率問題、TOT的委托運營方法等一系列待解決的問題。

第三，管網運營的另一個問題是專業化的問題。若是專業運營企業負責排水管網的運營管理，可以遏制雨水管網的亂排現象，避免生活污水流入雨水系統，高效集中對雨水進行收集，有利于再生水的利用。但是，目前負責管網運營的無論是政府或特許經營的企業或第三方，在專業化程度上都不夠。

（3）管理問題

宏觀上：城市排水管網屬于市政基礎設施，屬于政府公共服務的范疇，但是又不完全是公共服務。管網的運營管理（包括執法權問題），跟一些社會管理問題牽涉到一起，有一些交叉，這是政府兩大職權的切割問題。政府的社會管理職能不能通過采購來實現，執法權想要采購是不可能的；公共服務可以通過政府采購實現，但公共服務采購牽涉到專業化以后與政府的社會管理權限的一致問題。所以說，制約管網市場化的更多是體制問題。

微觀上：首先，在我國大部分城市的污水處理廠與管網是分開建設管理的，管網更是由一個城市的各個園區分別建設，各自管理的，這造成管理體制混亂，缺乏統一領導協調和監管機制。其次，管理部門職責不清，或者有責無權。監督管理與行業管理職能不分，政出多門，相互扯皮，造成多頭監督、重復收費亂象；本由國務院規定由市政部門負責城市排水設施的規劃、建設、運行與管理，但在實際運作中，市政部門有責無權，難以行使行業管理職能。最后，監管不足，導致用戶擅自將自家污水直接亂接到街道下面的管道中，造成雨污水混接等問題。

（4）標準規范問題

自身規范：排水管網無論是新建還是改造，在管材使用、施工方法以后修繕維護上，都需要符合一定的標準。而目前我國的狀況是，無論是建設、運營以及維護環節，在末端的標準規范上都很欠缺。沒有明確的標準規范，造成了管網的錯接、混接、管道淤積等眾多問題。

配套規范：管網系統非常復雜，城市積水不僅僅是排水管網造成的，有多方面原因。雖然城市的排水標準不斷提高，污水收集率和最終處理率得到提升，但與之配套的相應設施等沒有完善，例如河道沒有做相應的調整，污水處理廠排放增加導致局部河道的壓力增大，出現水位超過原來的水位標高等問題。

（5）技術問題

第一，管網建設、運營維護中技術含量低

管網材料上：一是生產技術不過關，材質不達標；二是新材料不加區分得濫用。問題診斷上：診斷設施設備使用不普遍，手段落后，目前仍是人工占80%，機器占20%。管網修復上：國外普遍應用的非開挖技術在我國應用很少。

第二，數字信息系統和模型沒有建立

1）數據問題：包括①數據丟失普遍；②城市變遷，數據信息更新不及時；③完整性不夠；④管網之間的聯通性、數據共享較弱等。

2）動態模型問題：目前我國大部分城市的排水管理部門對排水管道的掌控依據，只有圖紙。一些城市雖說建立了排水管道地理信息系統——GIS，但這些GIS也多是僅標注了管徑、標高、長度、管材等屬性，不僅維護管理信息沒有包括在內的，數據的更新也不及時，沒有建立城市排水管網的動態模型。

三．解決方法

（1）強化政府責任主體地位，做好管網頂層設計

解決排水管網問題，政府要從①城市安全、內澇防治、保障群眾生命財產安全；②環境保護和污染治理；③水資源尤其是雨水資源的利用三個方面考慮，將其納入政府的第一責任，并納入政績考核，建立與之相應的考核指標。只有解決了頂層的問題，才能解決后續的具體技術措施和資金的問題。

第一，規劃要到位

如前面所說，城市排水管網不是單一的問題，不僅與裝備、技術、資金有關系，更與政府的整體統籌規劃有直接關系，只有先完善政府層面的頂層設計，將排水管網規劃到位，才能解決后續的管網的完善、維護、運營以及清淤等問題。

管網是多元復雜的系統，治污、雨水、環境、資源、安全都要結合起來，所以管網的維護、清淤、巡查等都需要規劃。首先，規劃之前要先普查，不只是管網普查，還有屬性普查、水系普查，然后才是管網普查，然后是周邊水位、潮位的普查。其次，管網的整體頂層設計規劃要進行二次評估，保證規劃的有效性。最后，規劃要與實際情況結合，管網的體制問題，合流還是分流，要具體考慮；管道與河道，要統籌考慮。

第二，建立信息系統和數字平臺

整個城市處于一個大的水文體系之中，多方面相關聯，因而需要有模型、有數字系統。運用普查的結果，建立管網的公共信息系統和數字平臺，這不僅要有管網的基礎數據，更要與城市地形地貌、城市發展、人口變化以及管網維護管理情況相結合，及時更新數據，將其動態化，為管理提供依據。.

第三，建立監管體系和執法隊伍

要建立排水管網監管體系，這樣才能夠將最終影響、最終因素作為政府的考核指標，從而有效管控排水管網的運營與管理。

建立一支敢于執法、有執法權力的執法隊伍，打擊非法破壞管網的行為遏制非法排污、偷排泥漿、非法傾倒垃圾等嚴重導致管網正常運營的現象。

第四，建立低影響開發的技術規范和導則

建立一套嚴格的制度來規范排水管網的運行管理，從理念上開始改進。新建能用的標準是：不漏、不破、不塌、不變形、順暢流動，排水管道建設要把好管材、基礎、接口和回填關。

（2）發展管網的PPP模式解決資金問題

市場化是當前解決公共服務問題的有效途徑，原有的融資方式，零存整取、先取后存，若不加以創新，解決不了中國排水管網的問題。要把排水管網與PPP等市場化模式結合起來，開始外放和招標的服務，解決沒有勞動力、沒有資金的問題；必須要參考華爾街的思維方式，解放思想，放開思路，管網的市場化才有可能。

想要將市場化的資本引進來，讓資本良性發展，政府必須要從短期、長期和預期三個階段考慮。

“短期”是指對于基礎設施建設的投資，初期投入較大，而后隨著時間推移會投資越來越少，甚至為零。對于管網，在初期較短的時間內需要大量投資，并不是以后幾十年，年年都需要這么大的投資。管網的短期大投資過后，對于其長遠發展，要設定一個緩增長、甚至是零增長的目標。

“長期”是指對于管網的建設和運行都要有永續的資金投入。這是政府的責任，公共資金，包括稅收，包括房地產稅，都應該有一個永續的投入。現在中央財政資金緊張，短期和長期的關系要搞好，前期的較大投資和后期永續的投資要有效配合，才能對管網問題的解決有根本性的推動力。

“預期”就是在“短期”與“長期”的基礎上，管網投資要注意有必要的效果。如果有好的環保概念、好的預期收益、好的現實項目，融資才會有成效，管網運行與管理的預期成效也才能更好。如果借無限需求的機會，把有限的資金長期化、可持續化，把資本市場的預期放大化，就有可能解決一部分資金問題。

運用PPP模式解決管網資金問題，一方面需要長期與短期結合，另一方面需要做好預期。長短期有效結合，需要政府長期的持續投入作為保障，需要價格機制擴大空間；做好預期需要以新建需求為市場前景，并充分考慮已上市公司以及準備上市公司的融資能力，為解決管網資金問題出力。

值得注意的是，目前住建部與財政部正在討論廠網一體化項目中加大PPP機制的推廣力度，探索廠網一體化的有效模式，以緩解前期資金壓力，實現短期投入長期化，實現預期收益。希望通過這樣的嘗試，通過試點的推廣，能夠推進排水管網的市場化進程，逐漸解決資金問題。

（3）市場化調動活力，政企共贏需“貢獻”

在管網領域實行PPP模式用市場把政府、企業、公眾的活力調動起來。公私合作中，政府作為“公”的一方需要注意規劃，而作為“私”一方的企業也應該對規劃有足夠的關注。

離開政府，企業只能局限在討價還價獲得酬勞的低級服務層面；只有真正與城市的安全、城市的亮點等“城市政治”相銜接，并能做到對政績考核有貢獻的時候，政府才會信任企業可以解決實質的重要問題，才會給予足夠的支持，真正獲得共贏。

在管網領域市場化中，企業需要在一定程度上依靠政府，而政府也需要由企業來搞活管網，雙方要彼此支持，互有貢獻，才能長效發展。

編輯：任萌萌