傅濤：從國發(fā)四文看環(huán)保政策主框架的形成

2014年是中國全面深化改革元年，生態(tài)文明建設和環(huán)境保護進入了新常態(tài)，整個政策體系正在逐步重置，生態(tài)環(huán)境保護領域的改革路線圖已逐漸清晰。隨著政策的密集出臺，體系性政策框架基本劃定，將深刻改變未來中國環(huán)境產業(yè)發(fā)展的格局。

1月14日，國務院辦公廳印發(fā)《關于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》（國辦發(fā)〔2014〕69號，以下簡稱69號文），提出推進環(huán)境公用設施投資運營市場化、創(chuàng)新企業(yè)第三方治理機制、健全第三方治理市場、強化政策引導和支持。69號文與之前國務院發(fā)布的96號文、43號文、60號文三個文件一氣呵成，共同形成了目前環(huán)保政策的主框架，對簡政放權、資產重置、投融資、產業(yè)發(fā)展方向等做了相應界定，呈現(xiàn)了改革的主體思路，將對產業(yè)發(fā)展產生深遠的影響。該文件出臺的意義在哪？具有哪些亮點？本文一一進行了解讀。

雙重改革重建產業(yè)外部環(huán)境  政策主框架形成

自新一屆政府執(zhí)政以來,我國全面深化改革啟動，社會建設踏上新征程。不斷推行的行政和經濟體制改革為環(huán)境產業(yè)的政策選擇和管理機制改革指明了基本的方向。在此背景下，國務院發(fā)布一系列頂層設計政策，改變了環(huán)境產業(yè)傳統(tǒng)交易結構，重建了產業(yè)外部環(huán)境，勾勒了環(huán)境產業(yè)未來發(fā)展格局。

簡政放權 把權力關進“籠子”。習李政府執(zhí)政以來，簡政放權成為深化行政體制改革的核心內容，國務院等相關部門出臺一系列政策進行統(tǒng)一部署，不斷將工作推向深入。2013年9月，國辦發(fā)布的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（96號文），進一步體現(xiàn)了中央政府進行行政體制改革的決心，立足于依法治國，全面推進簡政放權，將地方政府的權力關進籠子，同時轉變政府職能，推行公共服務采購，發(fā)揮市場主導作用，釋放經濟活力。

規(guī)范政府舉債 構建“小政府”。在我國經濟發(fā)展過程中，不同程度地存在著政府角色定位偏差的現(xiàn)象，突出表現(xiàn)在經濟職能方面，代替市場主體進行大量投資，形成了 “大政府”的格局，導致地方政府投融資平臺債務規(guī)模急劇膨脹。2014年以來，面對多年累積的債務負擔，防范和化解地方債務風險的改革措施不斷出臺。2014年10月，國務院出臺的《關于加強地方政府性債務管理的意見》（43號文），意在整頓地方融資平臺，清理城投債，約束地方政府經濟職能，構建“小政府”，使之成為真正的社會管理主體。

創(chuàng)新投融資機制 鼓勵社會投資。經濟體制改革的核心環(huán)節(jié)是投融資體制的改革。目前，我國投融資體制仍以國有經濟導向為主，與當前經濟增長格局不匹配。為破除行業(yè)壟斷和市場壁壘，建立開放透明的市場規(guī)則，營造平等的投資環(huán)境，激發(fā)市場主體活力，中央政府提出一系列創(chuàng)新投融資機制，鼓勵社會投資的改革措施。 2014年11月，國務院發(fā)布的《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（60號文），該文件的主導動機是進行經濟體制改革，處理好政府和市場的關系，引入社會資本，在環(huán)保領域，表現(xiàn)在推動社會資本參與市政基礎設施建設運營，鼓勵社會資本投資城鎮(zhèn)供水、污水垃圾處理等市政基礎設施項目。

改革治污模式 推行第三方治理。長期以來，我國環(huán)境污染治理采用的是企業(yè)自行治污模式，由于排污企業(yè)環(huán)保意識不強以及缺乏專業(yè)化的運營經驗，該種模式治污效果并不理想，變革治污模式，推行第三方治理勢在必行。近年來，第三方治理不斷獲得中央政府政策支持。2015年1月，國務院辦公廳印發(fā)69號文，這是目前關于第三方治理首次由國辦發(fā)布的高規(guī)格文件，旨在改革治污模式，促進環(huán)境服務業(yè)發(fā)展。

69號文具有里程碑意義  呈現(xiàn)五大亮點

覆蓋范圍擴大。69號文中，第三方治理覆蓋范圍極廣，即包括了環(huán)境公用設施特許經營、工業(yè)園區(qū)污染治理，又涵蓋了工業(yè)污染治理、環(huán)境修復等領域。與以往政策相比，該文件中的第三方治理范圍進一步擴大，幾乎涵蓋了所有環(huán)境治理服務，有利于污染治理企業(yè)拓展市場。此外，還將政府公共服務納入其中，明確了市政特許經營的地位。

初次界定環(huán)境責任。在第三方治理中，環(huán)境責任劃分是重要的一環(huán)。國發(fā)69號文明確提出排污企業(yè)承擔污染治理的主體責任，第三方治理企業(yè)按照有關法律法規(guī)和標準以及排污企業(yè)的委托要求，承擔約定的污染治理責任。這種環(huán)境責任界定是第一回出現(xiàn)在中央政府文件中，實現(xiàn)了環(huán)境污染責任的轉移。

推行環(huán)境績效合同服務。69號文初次提出環(huán)境績效合同服務理念，鼓勵采用環(huán)境績效合同服務等方式引入第三方治理，更加指向環(huán)境效果。該提法體現(xiàn)了合同環(huán)境服務“按照環(huán)境效果付費”的核心思想，是合同環(huán)境服務的升級，進一步開拓了商業(yè)模式，因此具有重要的意義。

奠定環(huán)境服務業(yè)地位 。69號文是產業(yè)文件，著力點在產業(yè)，該文件是環(huán)境管理制度的重大創(chuàng)新，奠定了環(huán)境服務業(yè)的地位，對環(huán)境服務業(yè)發(fā)展具有里程碑意義，有利于環(huán)保產業(yè)市場的壯大，從而進一步推動產業(yè)升級。

立足于產業(yè)化發(fā)展 。該文件提倡以市場化、專業(yè)化、產業(yè)化為導向，營造有利的市場和政策環(huán)境，改進政府管理和服務，健全統(tǒng)一規(guī)范、競爭有序、監(jiān)管有力的第三方治理市場。旨在立足于產業(yè)，促進專業(yè)化、產業(yè)化、市場化的產業(yè)發(fā)展，而不僅是在資本層面進行政企合作。

結語

目前，環(huán)保政策的主框架已經形成，需求、交易、投資、產權四大政策體系逐步清晰。未來，一系列政策仍將相繼出臺，譬如在產權政策體系層面，混合所有制等相關政策即將出臺。伴隨政策系統(tǒng)的全面重構，環(huán)境產業(yè)將發(fā)生大的變革，以環(huán)境效果為核心的環(huán)保時代即將到來，并推動環(huán)境需求不斷釋放，最終全面轉化為環(huán)境產值，實現(xiàn)整個環(huán)境產業(yè)的產業(yè)轉型和升級。

編輯：李曉佳