政府提前回購有九大原因 老項(xiàng)目外遷或成未來趨勢

9月10日，中國水網(wǎng)轉(zhuǎn)發(fā)了銀川市政府提前收回銀川第一污水廠特許經(jīng)營權(quán)的報道(具體可見：政府單方面收回特許經(jīng)營權(quán)?銀川第一污水廠特許經(jīng)營回購日確定)，獲得行業(yè)關(guān)注。

政府提前回購的諸多原因

相關(guān)的報道里，并沒有解釋政府此舉的具體原因。那么政府到底因何原因提前回購呢?

關(guān)于政府提前回購特許經(jīng)營項(xiàng)目，之前E20綠谷工作室發(fā)表的文章《再議省級環(huán)保集團(tuán)現(xiàn)象：不用過于擔(dān)心平臺市場通吃》里，曾有行業(yè)資深人士對于各省成立省級平臺現(xiàn)象提出了自己擔(dān)憂。他認(rèn)為：縱觀產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷史，環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場化的過程，其實(shí)正是政府解決環(huán)保服務(wù)資金困境過程和政治壓力的過程。當(dāng)壓力得以緩解，尤其是在嘗到自屬環(huán)保平臺的經(jīng)濟(jì)蜜糖之后，地方政府有可能產(chǎn)生更大的胃口，也許會出現(xiàn)更多的特許經(jīng)營項(xiàng)目被省級環(huán)保平臺回購。

實(shí)際上，這個擔(dān)心在幾年前就已經(jīng)被證實(shí)。據(jù)《三秦都市報》報道，2019年7月25日，陜西淳化縣政府與咸陽恒興污水處理有限公司簽訂淳化縣污水處理廠BOT合同解除及資產(chǎn)回購協(xié)議，同時與陜西省水務(wù)集團(tuán)污水處理有限公司簽訂淳化縣污水處理廠資產(chǎn)并購協(xié)議。一年多以后，陜西省水務(wù)集團(tuán)又以同樣的方式與禮泉縣人民政府簽訂了禮泉縣城污水處理廠資產(chǎn)并購協(xié)議。

2020年7月8日，江蘇鹽城市發(fā)布《關(guān)于印發(fā)全市城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施一體化建設(shè)運(yùn)營管理實(shí)施意見的通知》，計(jì)劃成立鹽城清水綠岸凈水集團(tuán)，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)鹽城全市城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營和養(yǎng)護(hù)工作。鹽城市區(qū)(不含大豐區(qū))范圍內(nèi)8座城市污水處理廠、12座建制鎮(zhèn)污水處理廠原投資主體按凈資產(chǎn)入股市凈水集團(tuán)子公司。對于當(dāng)前BOT、PPP等合同期內(nèi)由社會資本方投資管理的污水廠，鼓勵其自愿退出，經(jīng)資產(chǎn)評估后由市凈水集團(tuán)全資收購。

除了上述政府環(huán)保平臺介入，根據(jù)作者搜索，政府對特許經(jīng)營期間的項(xiàng)目進(jìn)行回購，還有其他一些主要原因：

政府整體規(guī)劃，打包運(yùn)營。早在2015年，為貫徹落實(shí)“五水共治、治污先行”的戰(zhàn)略部署，加快城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的建設(shè)，提高污水處理運(yùn)營管理能力，浙江金華下屬蘭溪市委、市政府決定將市區(qū)污水處理廠、6座鎮(zhèn)級污水處理廠統(tǒng)一打包，采取“1+6”模式，委托第三方公司運(yùn)營。通過競爭性談判，最終確定北京桑德環(huán)境工程有限公司為第三方運(yùn)營單位，對蘭溪市區(qū)污水處理廠統(tǒng)一運(yùn)營、統(tǒng)一管理。在市領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)調(diào)和錢江水利股份有限公司的配合下，12月2日與蘭溪錢江水務(wù)公司簽訂了市區(qū)污水處理廠征收回購協(xié)議。12月4日市區(qū)污水處理廠進(jìn)行了移交。

形勢發(fā)生變化，項(xiàng)目滿足不了新的環(huán)保規(guī)劃。網(wǎng)易曾發(fā)布有一法院判例，某地某公司與某縣政府于2007年簽訂了一份污水處理特許經(jīng)營協(xié)議。在協(xié)議履行過程中，縣政府對公司的多次調(diào)價申請置若罔聞，從未明確給予回復(fù)。2017年，市政府劃定了新的飲用水水源保護(hù)區(qū)，該污水廠的排污口正位于了新劃定的水源保護(hù)區(qū)上游。因而，該排污口被上級政府責(zé)令整改，縣政府聲稱出于環(huán)境保護(hù)的公共利益需求，遂撤回特許經(jīng)營權(quán)并收回特許經(jīng)營項(xiàng)目。

項(xiàng)目無法按計(jì)劃推進(jìn)。2019年5月20日下午，山東省高級人民法院召開新聞發(fā)布會，公布了多起行政審判典型案例，其中有一個2007年的案例：2007年10月，濟(jì)南市環(huán)境保護(hù)局，與濟(jì)南某固廢公司簽訂了25年期限的醫(yī)療廢物集中處置項(xiàng)目特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議。但在項(xiàng)目具體選址工作過程中，因附近村民不配合，導(dǎo)致項(xiàng)目環(huán)境影響評價工作無法完成，后續(xù)無法推進(jìn)。期間，濟(jì)南環(huán)保局向固廢公司對固廢公司進(jìn)行了相應(yīng)照會，并于2015 年發(fā)出終止特許經(jīng)營協(xié)議的通知。固廢公司不服，告到法院。法院判終止協(xié)議滿足相關(guān)法定條件，解除過程符合程序正當(dāng)原則，但同時判令濟(jì)南環(huán)保局向固廢公司進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)償。

根據(jù)發(fā)展實(shí)際，壓縮投入。據(jù)同花順財(cái)經(jīng)報道，隨著自身發(fā)展，吉林省四平市發(fā)現(xiàn)并不需要那么多的水務(wù)處理公司，2019年3月27日，四平人民政府與三達(dá)膜子公司四平三達(dá)凈水公司簽訂《四平污水處理廠特許經(jīng)營權(quán)、污水處理服務(wù)協(xié)議之提前終止協(xié)議》，四平政府返回了三達(dá)膜其資產(chǎn)回購款、污水處理費(fèi)以及利息。

管網(wǎng)建設(shè)升級改造。2020年9 月 4日，國禎環(huán)保公布，公司全資子公司擬與貴州省遵義市生態(tài)環(huán)境局道真分局、道真仡佬族苗族自治縣水務(wù)局簽署《遵義市道真仡佬族苗族自治縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠(站)及縣城二期污水處理廠配套建設(shè)工程PPP項(xiàng)目合同終止合同書》。2018年10月27日三方簽署了PPP項(xiàng)目合作合同。后道真縣人民政府計(jì)劃以PPP模式推進(jìn)城區(qū)管網(wǎng)雨污分流改造工作，擬回購該項(xiàng)目。

項(xiàng)目達(dá)不到環(huán)保要求。2002年11月份，國中水務(wù)中標(biāo)秦皇島市第四污水處理廠。但在2020年4月21日，秦皇島市城市管理綜合行政執(zhí)法局致函國中水務(wù)聲稱：因?yàn)榻鼛啄晡鬯畯S運(yùn)行不穩(wěn)定，每年均有超標(biāo)，且經(jīng)多次督導(dǎo)、幫助和整改，仍未有根本性改變，并且呈惡化趨勢，一定程度上影響城市生態(tài)環(huán)境建設(shè)和城市運(yùn)行安全，故對第四污水廠采取強(qiáng)制接管。但政府此舉并不被國中水務(wù)認(rèn)可，此事也引發(fā)了行業(yè)關(guān)注與爭議。

企業(yè)因資金問題被迫退出。2021年1月19日，萬邦達(dá)公告，為加快盤活資產(chǎn)、防范經(jīng)營風(fēng)險、提升主營業(yè)務(wù)發(fā)展能力等綜合原因，公司籌劃退出內(nèi)蒙古烏蘭察布PPP項(xiàng)目，烏蘭察布市集寧區(qū)政府?dāng)M以13.41億元回購項(xiàng)目資產(chǎn)及相關(guān)特許經(jīng)營權(quán)。該項(xiàng)目相關(guān)資產(chǎn)賬面價值為19.9億元，萬邦達(dá)因進(jìn)行債務(wù)重組計(jì)提資產(chǎn)減值損失約4.5億元。

銀川政府提前回購或主要因?yàn)橥恋厣?/strong>

此次銀川市政府提前回購第一污水處理廠，到底是因?yàn)槭裁丛?

曾參與過銀川第一污水廠項(xiàng)目服務(wù)的法律專家劉世堅(jiān)分析，有關(guān)新聞提及政府計(jì)劃將老廠關(guān)閉，而將銀川第一污水處理廠的污水進(jìn)水引入銀川市新的再生水處理廠，所以可能是在新的城市發(fā)展背景下，政府對當(dāng)?shù)匚鬯占{和處理系統(tǒng)的規(guī)劃發(fā)生調(diào)整。

根據(jù)達(dá)力環(huán)保的公告，銀川第一污水處理廠位于銀川市興慶區(qū)市中心滿春鄉(xiāng)八里橋村(大概位于下圖中心位置西北偏上一點(diǎn)麗景街商業(yè)城附近)，總投資約1.8億元，占地128畝，設(shè)計(jì)規(guī)模10萬立方米/日。項(xiàng)目所在地生活和商業(yè)成熟。所謂新的再生水廠應(yīng)該是今年5月份剛達(dá)到通水條件的銀川第一再生水廠，位于第一污水處理廠西北方向，東至經(jīng)一路，西至友愛街、銀新干溝，南至大連東路延伸段(大概位于下圖西北頂角)，項(xiàng)目總占地面積約350畝，形式為半地下式，日處理能力30萬立方米，總投資15億元，其投資單位并非地方的環(huán)保平臺公司。

另有項(xiàng)目知情人對作者發(fā)表了自己的看法。他認(rèn)為，這個項(xiàng)目被回購，很可能是因?yàn)轫?xiàng)目所處地塊的土地升值了，政府或需要騰出土地另做他用。

知情人介紹，銀川第一污水廠項(xiàng)目從2011年簽訂至今，已經(jīng)十年之久，區(qū)域已經(jīng)成熟，第一污水廠占地面積128畝，地塊增值可想而知。看報道信息，政府將會關(guān)閉水廠，極有可能進(jìn)行商業(yè)開發(fā)等其他用途，對政府財(cái)政來說，或許有更劃算的收益。第一污水廠關(guān)閉后，這里的污水將被引流至新的再生水廠，應(yīng)該也有政府與再生水廠投資方的協(xié)議約束的原因，但整體來說，第一污水廠關(guān)閉的損失及收益應(yīng)該都在政府的通盤考慮之內(nèi)。

作者搜索銀川土地拍賣信息，今年6月銀川興慶區(qū)109國道東側(cè)、興春路北側(cè)(第一再生水廠西南約2公里)的一處約111畝的地塊，起拍價為1.9億;而2019年興慶區(qū)治平路南側(cè)、規(guī)劃十號路東側(cè)的一個地塊(第一污水廠南邊約8公里，相對更成熟更繁華)，20.21畝的起拍價已經(jīng)達(dá)到了1.3億多。這些土地的價值似乎印證了知情人的判斷。

老項(xiàng)目外遷或成未來趨勢

對于政府提前回購的建議，達(dá)力環(huán)保在公告中明確表示并不同意，并稱將繼續(xù)根據(jù)特許協(xié)議經(jīng)營第一污水處理廠，除非雙方達(dá)成正式書面共識。

劉世堅(jiān)介紹，銀川第一污水廠事件涉及特許經(jīng)營協(xié)議的提前解除及補(bǔ)償機(jī)制，這在《銀川市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理?xiàng)l例》都有提及，或也可將之理解為政府回購項(xiàng)目資產(chǎn)、收回特許經(jīng)營權(quán)。

至于政府行為是否違約，具體要看實(shí)際情況和協(xié)議約定。如為了公共利益，政府按約定提前收回，就以此計(jì)算提前終止補(bǔ)償金。政府如未遵守協(xié)議而單方?jīng)Q定提前收回，則按政府違約計(jì)算提前終止補(bǔ)償金。按照業(yè)內(nèi)慣例，銀川第一污水廠的相關(guān)協(xié)議對上述兩種情況或有相應(yīng)約定。倘若如此，這件事情的重點(diǎn)可能在于雙方是否能就補(bǔ)償金達(dá)成合意。從契約的角度看，地方政府如能依約支付特許經(jīng)營協(xié)議規(guī)定的提前終止補(bǔ)償金，也在市場行為范疇之內(nèi)。不過實(shí)際情況可能沒有這么順利，雙方協(xié)商、談判、仲裁或訴訟都很常見。

他認(rèn)為，在雙碳時代和存量時代的大背景下，未來環(huán)保市場有兩大看點(diǎn)：一是存量盤活，二是增量轉(zhuǎn)型。對資本和技術(shù)的需求還會繼續(xù)。特許經(jīng)營模式可以成為地方政府在這兩個方面和社會資本開展合作的合規(guī)路徑之一。此類回購會在一定程度上削弱市場競爭，甚至影響市場信心，但地方政府在市政行業(yè)的統(tǒng)籌、規(guī)劃、管理、協(xié)調(diào)和發(fā)展能力或可得到增強(qiáng)。

前述知情人也介紹，污水處理也屬于公共服務(wù)，雖然污水處理廠在前，城市整體發(fā)展在后，但污水處理終歸是為城市整體發(fā)展服務(wù)，要讓位于城市整體發(fā)展規(guī)劃。當(dāng)污水項(xiàng)目從之前的郊區(qū)位置變成成熟地段時，一要考慮對周邊環(huán)境的影響，二要考慮整體的經(jīng)濟(jì)平衡。這種情況下，向外搬遷，是最常見的選擇。

而因?yàn)槌鞘锌焖侔l(fā)展，一些早前規(guī)劃的污水處理廠不得已向外搬遷，在很早之前就一直在發(fā)生：

比如綠谷工作室曾報道過的我國第一座大型城市污水處理廠——天津紀(jì)莊子污水廠(推薦閱讀：從紀(jì)莊子到津沽：新中國第一個大型污水廠的前世今生)，自上世紀(jì)70年代末建成后，歷經(jīng)改建、擴(kuò)建，提標(biāo)、改造，市場化，后逐漸無法滿足城市發(fā)展的需要：所在的地理位置已經(jīng)由當(dāng)初的城市角落變成了“神地”，同時也經(jīng)常遭受周圍居民投訴的環(huán)保投訴，很多人期待著將它拆遷。2012年7月，為更好滿足天津市對于生態(tài)建設(shè)及城市建設(shè)發(fā)展的有關(guān)需求，紀(jì)莊子污水處理廠遷建工程在津南區(qū)大孫莊破土動工。2019年，項(xiàng)目所處原地塊上市交易，最終被孫宏斌的融創(chuàng)中國以20.5億元摘取。

2014年，武漢市政府常務(wù)會原則通過大東湖污水治理“四廠集中”規(guī)劃方案，武漢市沙湖、二郎廟、落步咀3座污水處理廠決定將被外遷并提檔升級。這些污水處理廠興建之初地處偏僻，隨著城市的發(fā)展和擴(kuò)張，是時已位于城市核心區(qū)或副中心，廠房與周邊環(huán)境和景觀格格不入;同時，為了滿足國家、省政府對武漢污水處理和污染物總量減排的要求，這三座污水廠不得不外遷至北湖地區(qū)，與化工區(qū)污水集中處理。

同樣是在2014年，為加快推進(jìn)濱江商務(wù)區(qū)的建設(shè)，解決主城區(qū)污水處理能力不足問題，溫州市決定拆除原日處理規(guī)模20萬噸的污水處理廠，新建一座設(shè)計(jì)日處理規(guī)模40萬噸的全封閉半地埋式污水處理廠，在全面提升溫州主城區(qū)污水處理能力的同時，充分利用污水處理廠頂部空間，打造一個多功能體育休閑公園，為市民營造一個良好的公共活動空間。2018年6月，中心片污水處理遷建工程建成投運(yùn);2020年國慶前夕污水處理廠頂部多功能體育休閑公園正式對外開放，獲得社會公眾廣泛好評。

知情人士認(rèn)為，從21世紀(jì)初的水業(yè)市場化改革至今，將近20年，水業(yè)市場也已經(jīng)進(jìn)入存量時代，第一批特許經(jīng)營項(xiàng)目有些已經(jīng)開始到期。這樣的背景，加之城市的快速發(fā)展，如何進(jìn)行存量項(xiàng)目升級也是很多地方政府需要面對的難題。隨著郊區(qū)變成市中心，舊有項(xiàng)目原地升級改造之外，或許整體外遷將成為不少地方政府新的選擇，以及行業(yè)的發(fā)展趨勢。

筆者再次搜索的事實(shí)是：

2020年6月，光大水務(wù)(淄博)有限公司一分廠的整體搬遷也被加速推進(jìn)。根據(jù)《瀟湘晨報》報道，搬遷原因也是因?yàn)殡S著城市發(fā)展，很長一段時間以來，污水廠不但讓周邊居民有所困擾，也拖累了片區(qū)的發(fā)展，導(dǎo)致片區(qū)價值被嚴(yán)重低估。原污水處理廠整體搬遷后，騰出來的地塊，以及相鄰的紡織分廠地塊，將構(gòu)建出城市新板塊的美妙藍(lán)圖。

2020年6月29日，媒體在天津市人民政府新聞發(fā)布會獲悉，天津東郊污水處理廠及再生水廠遷建工程已于日前實(shí)現(xiàn)了達(dá)標(biāo)排放的目標(biāo)，目前配套工作正在收尾。建成后將成為亞洲最大半地下式污水處理廠，促進(jìn)天津北部新區(qū)和空港等地區(qū)的快速發(fā)展。

2021年1月6日，南通市觀音山水質(zhì)凈化廠遷建工程可行性研究報告獲得南通市行政審批局批復(fù)。此前，南通市委市政府謀劃建設(shè)集行政辦公、金融、商業(yè)、商務(wù)、居住功能為一體的現(xiàn)代化新型城區(qū)，其核心為中央商務(wù)區(qū)。項(xiàng)目恰位于中央創(chuàng)新區(qū)規(guī)劃的核心區(qū)域，占地與區(qū)域整體規(guī)劃、開發(fā)的定位矛盾。根據(jù)中央創(chuàng)新區(qū)最新的控制性詳細(xì)規(guī)劃，項(xiàng)目用地規(guī)劃部分為商業(yè)及居住用地、部分為中央森林公園用地，此外規(guī)劃環(huán)中央森林公園東側(cè)的景觀道路也從項(xiàng)目現(xiàn)址穿越。

唐山市北郊污水處理廠2001年6月份正式投入運(yùn)行，經(jīng)歷了20年的城市發(fā)展建設(shè)，附近已經(jīng)新建了許多住宅樓和城市配套設(shè)施，郊區(qū)變市區(qū)。為此，唐山市也將在2021年下半年啟動對其的搬遷計(jì)劃。

這些只是部分，2021年還有很多諸如汕頭龍珠水質(zhì)凈化廠、武漢光谷三路污水處理廠、大同東郊污水廠等等搬遷計(jì)劃正在進(jìn)行中或即將啟動。

如果這些可以算作早期投建的污水廠的未來，那么或許真的可以說，未來正在來臨!

(特別感謝一碗湯等網(wǎng)友和專家的支持)