張悅：城市水業市場化改革的戰略與實施

——在2005城市水業戰略論壇上的發言
張悅(建設部城市建設司副司長)
二○○五年四月八日

清華大學和中國水網主辦的這次第三屆水業戰略研討會――典型案例的分析，我認為有重要的借鑒和實踐的意義。中國有句古話：前車之鑒，后車之師。希望大家能通過此次會議，通過總結回顧中國水業的改革歷程，從一些典型的自來水、污水改革過程中先行者的實踐經驗中獲益良多。
這次會議得到建設部城市建設司的支持，因為其主旨和建設部推進市政公用市場化整個進程是一致的，我們也希望在這次會議上聽到來自方方面面的一些意見和建議，包括一線基層的，地方政府部門的運營管理者，投資主體，咨詢公司，法律工作者等等，以指導和督促我們的工作。在這一個民間的研討會上，大家可以暢所欲言，自由提問，我也代表建設部祝愿本次會議圓滿成功。
首先，我想談談我們在水業改革里的一些思路，以及水業改革的歷程和下一步的工作重點。包括監管體系的建立，行業指導發生的一系列變化等。整個水業的改革，應該說來自于社會主義市場經濟改革過程中對于投資資金的需求，來自于對效率提高和服務質量不斷改善的要求，也來自于整個政府部門職能轉變的過程的體現。

一、城市水業市場化改革進入第三階段
第一階段，打破壟斷，開放市場。變革市政公用事業，尤其是水業，主要由政府部門或國有企業在政企不分的背景下來建設、運營和管理的情況。過去的政府部門，實際上是水業的微觀的操作層，是直接進行投資、建設和運營的主體。開放的第一個要求，就是要不論市場主體的性質，國營的，社會資本的，包括民營和國外資本，允許并鼓勵他們進入這個市場。2002年底，建設部頒布了關于推進市政公用行業市場化改革的意見，明確了城市水業改革與推薦市場化為主要方向。以招商引資為起點，逐步規范擴大市場準入，打破區域的行業的壟斷，與此同時，我們不斷的在改革水價，形成符合市場經濟的水價形成機制，同時會同有關部門，下大力氣，提高污水處理費。因為水業改革的市場化的基礎是價格機制，這是推動改革的前提。應該說，這一階段取得的成果，還是比較明顯的。
第二個階段，建設部頒布了基金管理辦法，并引入競爭機制。2004年5月開始實施的市政公用行業特許經營管理辦法，開始要求比較規范的建立包括城市供水和污水處理在內的特許經營的制度，把特許經營作為一種主要的模式，在中國水業改革里實踐，來應用。在價格方面，提出了全成本的價格的概念，強化了準入過程里的競爭機制，所以競爭機制的引入和用制度來要求，是我們第二階段的主要特征。因為只有競爭，才能在投資建設和運營提高效率，降低成本，消耗方面體現它的優勢。這也是市場經濟的核心和主要的特征。當然對于市政公用事業，尤其在城市水業，競爭應還是準入性的競爭或者講有限競爭。因為它本身的自然壟斷性，不可能是完全市場自由競爭的行業。
目前，既要完善前兩個階段，又要進入政府職能轉變，建立健全比較規范的監管體系的第三階段，也是最關鍵階段。
首先，眾所周知，國務院對市政公用事業的市場化高度重視。從一系列的重要文件和報告中看，十六屆三中全會的經濟改革決定中有半句話提出，壟斷行業和市政公用行業推進市場化。溫家寶總理的政府工作報告有一句話指出，要推進市政公用市場化。在國務院投融資改革決定里有一小段闡明了這個要求，在最近頒布的鼓勵和引導非公有制經濟的發展的若干意見里，有一整段是來談市政公用市場化推進的要求。今年國務院領導的重點工作里也列入了推進供水供氣等市政公用市場化進程的這項工作。所以在這個階段的開始，市場化改革，尤其是供水供氣等市政公用事業的改革，由部門的倡導和推進變成國家的一個重要任務，變成國務院的一項比較重要的工作。它的重要性，它的迫切性，也提高到新的層面。這是我講的第一個含義。
其次，在這個階段里，既要完善全面開放市場，引入競爭兩個階段的實踐和經驗，進一步用制度的形式來把它確定，同時要重點建立并完善以特許經營制度為主要對象的監管體系。今年一個重要的任務，我們要加快研究市政公用事業監管的意見或者是辦法。從2002年推進市場化的意見，2004年特許經營管理辦法以及盡可能在2005年或者2006年初出臺的市政公用市場化監管的意見。這三步將初步建立我們在推進市政公用市場化的過程中的一個戰略框架。其中監管體系的建立，我認為是重中之重。首先，監管不是計劃經濟時代的建筑和管理的意義，是政府職能的一個重要的轉變。由直接的運作者變為市場監管者和公眾利益代表者的一個自主建設。監管不僅僅是針對市場主體，同時，也針對政府，需要有獨立的監管體系，需要有公開、公平的監管的制度，同時，對監管者也要提出明確的要求和規范性的規定。所以監管既是對消費者，同時也是對投資者的利益保障的一種承諾。從國際經驗，以及國內的一些實踐來證明，誠信有效的監管，是市場化成敗的關鍵，但是我們也清醒的看到，這個過程涉及到部門的權利、利益，涉及到我們的制度，涉及到我們的法律法規。需要有不斷的積累，不斷的實踐，不斷的總結，所以，我講，是需要有一個相當長的過程。實際上我們國家在這方面是空白的。

二、城市水業管理的分類和特征
總體上講，政府涉及到的城市水業的職能應當有兩大范疇，一個是以市場體制為核心和基礎的監管工作，還有以規劃、標準和相關政策制定為主要手段的行業指導。主要含城市供水，污水處理，回用和節水，目前不包括水資源的管理，另一個是一些非市場機制的內容，包括公益性的防洪和農業灌溉，以及水資源管理也包括水環境管理方面的若干政府的職能。水管理包括以下幾個方面：
1、水資源的配置
水資源的管理，是我們水行政主管部門代表國家對水資源的配置進行統籌規劃，更體現國家對于資源配置的政府職能，因為水法明確，水資源是國家所有，它站在政府的層面上根據各行各業城市和農村的客觀需要來公正配置水資源。這個管理還以行政管理為主。行政審批還是其主要手段，比如說，對于取用水資源，履行政府配置的審批職能。如水資源的有償使用，它是政府收的一種行政事業費而不是價格，是對資源的配置，體現資源價格的一種調節手段。而城市水業是以市場機制，以價格機制為主的這么一個行業的改革。所以，水資源的管理和城市水業市場化改革的監管，是在兩個層面，不同性質的管理體系。
2、水環境的監管
水環境的監管，包括污水處理水質，也包括供水水質的衛生部門的監管。這種監管，是一種對最終產品，對最終的結果的一種執法性的介入。是屬于執法監督里面的對結果管理的，對環境和外部負責的一種行政管理。通過排放標準的制定，污染容量確定，環境容量的核定，來對水業相關的外部條件進行管理和鑒定。還涉及不到對水業的各個環節里邊的監督管理。而且特別重要的，環境的監督，衛生的監督，尤其是衛生的介入應當與直接的運作相分離。這樣才有它執法監督的公正性，不是自己運作，自己監督。
3、資產的管理
資產的管理，資產管理最重要的目標是國有資產的保值和增值，它和水業的政府監管的公共利益性，不盡一致。
在公共利益和公共安全上，水業的政府監管部門是把安全和公共利益作為首要的，在必要的時候，它是第一的。然后資產的保值和增值要服從于這個目標，和資產管理的部分的目標有一致性，但是有不同的價值取向。當然，它涉及到統一的管理，包括投融資體系，資產的產權的轉讓等等，這里有它的共性。我要強調的是它有不同的價值取向。
4、行業的監管和行業的指導
這也是建設部長期以來一直在做的。水業監管的主要特征是維護公共利益和公共安全，同時要保障投資者的合法收益，合理利潤。第一，水業具有比較強的剛性網絡，體現了自然壟斷的特征，消費者沒有能力來選擇它的服務對象和不同的產品。需要政府部門對水業進行監管，才能保證工作的力度。第二，我們的水業直接和千家萬戶相連，自來水出水，一旦有問題，可能在幾分鐘之內或者十幾分鐘之內，就會影響到千萬公眾的健康。它跟一般的產品通過市場的流轉，有市場流通的環節不一樣，它基本上沒有流通環節，直接從制造廠到消費者追蹤。所以對于這個行業，對整個運作過程的監管，就體現了它明顯的重要性。我們發現的蘇丹紅等等，有一個重要的控制環節在市場的流通環節，我們的市政公用，包括煤氣，包括自來水，往往沒有這樣顯性的流通市場，所以它的監管，我提出來是全過程，全流程的，這是它的公共利益的特征所要求的，公共安全以及一旦出現事故，它的危害的廣泛性，嚴重性和難以挽回性所決定的。
行業的指導，不同于行業的監管或者是水利的監管。這項指導職能，將逐步轉移到行業協會。包括一些行業的自律，一些績效平臺自己來制定。一些服務標準，相關的一些服務的定額規定，技術進步等等。監管體系和行業指導，這兩個性質是不一樣的。一個是站在公共公眾的角度和立場，一個是站在行業企業發展的立場，有它的共同性，但是又有不同的價值取向，這里作為一種行政改革或者職能轉變的一種觀念和理念提出供大家參考。

三、城市水業市場監管內容
監管的目標包括四方面，一個是保證公眾和投資者的利益，第二建立公開、公平、公正的市場環境，第三，要提高效率，增進服務，第四，促進競爭，體現市場經濟的主要特點。
鼓勵非公有資本進入這個行業，涉及到政府，實際上包括政府的退和變，由以政府投資為主到政府投資作為保障和引導，大力拓寬各類主體的投資渠道，盡快解決我們市政設施不足，資金短缺的問題。同時政府部門應從直接的運作者變成指導者和監管者。這個過程很難，涉及到既得利益和部門權益，但是只有這種轉變才能使政府真正代表公眾利益，在社會主義市場經濟不斷深入的情況下，僅僅管行業，管企業，作為行業和企業的代表是不適應市場經濟特征要求的。實際上我們政府部門的改革已經體現出這種趨勢，只有根據市政公用事業的重要性，真正站在廣大群眾的立場上，搞好指導和監管，這個部門才有存在的價值和長遠的意義。這是我的理解。
1、準入監管
建設部提出管理辦法，主要的形式必須通過招投標，當然一些特殊的項目，是不是有非公開招標的方式，現在地方上，不是不允許，但是競爭性是它的主要特征。同時，政府企業的關系，在特殊權利授予以后，應該通過比較平等主體的合同和協議的方式來體現。不是管理和被管理的關系。在協議和合同的范疇里，我認為應該是平等的主體，當然特許權的授予代表了政府權利的展示。
2、設過程和運營過程的監管
建設過程監管，建設和采購的招標、投標還需要堅持。作為監管部門，如果對于承包主體的采購、施工等等這個過程里面，不管不問的話，沒有盡責任。當然，是不是一定要通過招投標法，這在特許經營里沒有明確規定，還是需要探討的一個問題。但是主要的傾向，還是在建設過程里要體現競爭性和擇優性。當然現在出現一些新的情況，投資主體本身是聯合體，就包括我們的施工單位和設備制造單位的情況。我想，應該一開始投標的時候，在主體競爭的時候，就應該體現出它的優勢和它的承諾。而不能在以后進行暗箱操作，要對公眾透明，要對監管部門透明。工程質量包括設備質量的監管。我想這是無條件的，要有強制性的標準和安全為最高的要求。強化各方面的管理。
運營過程的監管講了很多，我概括了四類。一類是質量，包括水質，要建立獨立于企業之外的水的監管的體系；第三方的、獨立的、受政府委托代表群眾根本利益的這樣一個過程。最近建設部一直在做這方面的研究，建立水質督查體系。第二類是服務的監管包括普及性服務，而不應帶歧視性。既然是市政公用行業，在服務上可能就要體現出一種市場失靈，或者是獨立于市場機制部門的機構。當然要有合理的經濟的支持和政府的保障。第三類是成本和價格監管。價格不是一紙協議，一成不變的，價格會根據外界的變化，尤其是通貨膨脹，原材料漲價等等（而變化）。有一部分市場主體能夠消化，有一部分是需要調價機制來解決。前提是必須有成本監管，成本的真實性和合理性，必須在整個運行過程里透明。為價格的調整鑒定真實的基礎。這些不一定是物價主管部門都能做到的，應該是行業監管部門對成本的真實性和合理性，以及通過績效平臺的比較，體現效益性、成本在這方面的消耗；提出一個基本的監管意見。最后是安全運行監管，包括設施的完好率，整個過程的原料的質量，要進行消毒等等。
3、行政行為監管
監管同樣包括對城市政府的監管，城市政府在新興市場化改革，簽訂特許經營合同等等過程之中，是不是體現出公正、合理，代表公眾利益，還是短期行為，還是暗箱操作，還是藏有腐敗行為等等。所以中紀委，紀律檢查委員會把我們的市場化改革推向特許經營的過程中，把各項都列入了一個綱要的范圍，這里主要是對監管部門或者是政府部門在運作過程中，規范性進行硬性規定。在目前出臺的一些辦法里，我們規定了上級主管部門要參與和指導城市的市場化改革方案的論證。重要的特許經營協議，或者服務合同文本，要上級主管部門備案，同時，要求公示、公開和公開參與。在監管意見的制定和研究中，這方面應當有所具體，更有加強。所以監管不是僅僅對投資運營者的監管，同樣是對特許經營的另一方或者活動主體的另一方的政府部門的監管。這需要監管部門的獨立性，或者是監管今后的獨立性，這在我們國家還存在法律障礙。但是這個目標應該是明確的一個趨勢。在國外，監管機構被稱為第四部門，所謂三權分立以后，出來第四權利，集有限的立法、司法為一身，監管機構將來是第四權利機構。
在我們國家，當然要有一個過程，要與我們的政治體制改革相吻合，但是監管的獨立性和公正性應該在制度設計里開始體現。如國家安全監督總局成立以后，將供水事故列入了特大中大事故。所以我們把安全機制作為我們監管的全過程，全流程監管的一個要求。這是其它行業，或者說一般的行業所不能體現的。
(中國水網)

編輯：全新麗