藍皮書14：城市供水的成本與價格

清華水業藍皮書之十四
　　　　　　　　　　　　城市供水的成本與價格
　　——對《城市供水定價成本監審辦法（試行）》的建議

　　價格監管是水業市場監管體系中經濟監管的核心內容。1998年原國家計委和建設部制定的《城市供水價格管理辦法》，確定了城市供水價格由供水成本、費用、稅金、加上8—10%利潤的構成原則。1998年以來，自來水價的平均增幅接近7%（包含了水資源費的增加），但是幾乎沒有多少城市的供水公司實現了8—10%的利潤，這里有成本失控的因素，也有價格不到位的原因。如何建立科學的水價格管理體系，對成本的監審是關鍵。
　　國家發展改革委員會就《城市供水定價成本監審辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）征求意見，提出了供水定價成本監審的四點原則：合法性原則、合理性原則、相關性原則和權責發生制原則，具有十分正確的立意。我們相信，在城市供水行業進行引入市場機制改革，水價管理體系沒有完善的背景下，《城市供水定價成本監審辦法》及其所提出的原則，明確了成本的組成和內容，對理順水價管理體制將產生重要的、積極的影響。
　　但是《辦法》中提出的有些觀點和思路也將對城市水業的發展產生制約，本文根據第十四次水業高級戰略沙龍的討論撰寫，是提交國家發展改革委員會有關部門的九點建議。
　　1、 建議明確和強調《辦法》所提出的定價成本與價格的關系，明確《辦法》與1998年《城市供水價格管理辦法》的法律關系，以避免部分地方簡單將監審成本等同于價格監管。按照《城市供水價格管理辦法》，定價成本是價格的基礎，但是也需要強調和明確合理的投資收益。
　　2、 城市供水是一種以自來水為核心產品的環境服務，而自來水服務除了提供自來水外，還有穩定性（如水壓）、安全性（如水質）、持續性（如富余儲備能力）、服務性（如提供維修服務的水平）等許多要素。約束供水成本意義重大，但是如果拋開服務水平，單純監審成本，將有可能迫使運營企業為簡單控制成本，降低服務質量。另一方面，自來水是生活必需品，供水服務具有很強的社會性，社會關聯面寬，而社會性的成本難以完全量化。因此，成本監審需要與服務監管連同一起進行系統監管，不宜完全獨立監審。建議此《辦法》需要以價格部門為主導，與行業監管部門共同制定，協同實施。
　　3、 投資規劃與成本形成密切相關，體現在兩個方面：一是已有超前設施的處理問題，二是如何控制新的投資增量。按照目前的供水建設體制，供水設施建設規劃的主體一般是城市人民政府，設施建設超前大部分實際上是由于地方政府的投資規劃所造成。因此，我們贊同，“因過度超前建設而增加的投資成本不能全部由當前消費者承擔”的提法，但是，因過度超前建設而增加的投資成本也不能因此由供水企業來承擔，而應該主要由地方政府來承擔。事實上，超前建設而增加的投資成本是政府、企業、消費者三方的平衡，是三方責任的重新分配過程。在具體城市中，因為規劃控制程度的不同，對供水安全性程度、穩定性要求的不同，不同城市對設施投資的超前性會有很大的區別，不宜做統一規定。另一方面，投資規劃與成本的關聯，不僅體現在已建成的超前設施的處置上，也體現在供水行業今后的投資發展上，建議在《辦法》中明確新的投資成本與水價形成之間的關聯：政府審核同意的投資要么合理地進入價格，要么由政府財政來承擔的。2005年底松花江污染事件以來，由于國家對供水安全性的強調，各城市超前投資的傾向有所加強，《辦法》對超前投資的約束，對控制成本及水價將起到積極的影響。如果從控制水價出發需要統一規定科學的超前量是必要的，那么超出標準的戰略性、儲備性超前投資則需要由政府財政來負擔。
　　4、 目前，國際通行的、排除地區差異的績效評價系統，在中國供水業還沒有建立起來，《辦法》中涉及產銷差率等關鍵性指標，其概念定義目前在行業中并不明確和統一，以次為基礎所設置的數值也就難以合理。在這樣背景下，建議《辦法》首先應該對所涉及的概念進行的明確定義，為進一步的成本監審提供科學基礎。
　　5、 中國供水行業由于屬地經營，地區差異極大，在指標數值的設定上不宜制定過細的、統一的成本指標體系。在中國城市化率迅速提高的背景下，供水行業還要經歷一個快速發展期，引導公眾過多地關注成本細節既不利于行業發展，也不利于價格部門的監審。所以，《辦法》在明確成本組成的前提下，應集中關注企業效率的逐步提高和成本的逐步壓縮。建議對具體的產銷差率指標以本供水公司的歷史比較為主導，《辦法》可以要求所有供水企業在建立完善水量計量制度上，強制性安裝各級計量設備，保障數據的真實性，將本身績效的提高速度作為定價成本監審的前提。這一歷史比較的方式可以適用于大部分具體成本指標。在制度設計上，還需要使企業可以獲得成本減少的部分收益，以保障企業技術進步的積極性。
　　6、 人員數量和工資是成本監審的敏感話題，建議以人員成本所占總成本比率為核心指標，回避具體的人員數量和人員工資水平這些計劃色彩過強的指標。同樣運用歷史數據比較法進行監審，也可以同時進行不同城市和公司之間的橫向比較。
　　7、 供水行業正在進行以引入市場機制為核心的改革，特許經營制度逐步建立完善，供水企業的經營主體在多元化，既有傳統的國有供水公司，也有外資、民營等社會企業參與經營。在成本監審上，不同主體的標準和原則應該是一樣的，但是所依托的手段可以有所區別。體現在以下幾個方面：一是在沒有充分的水價保證的背景下，社會企業不可能愿意做超前投資，愿意超前投資是政府而不是企業；第二，特許經營在制度上支撐產權與經營權的分離，如果產權與經營權的分離得以有效地實施，供水投資成本可以剝離在水價之外，保留在政府財政系列之中，因此，特許經營體制之下的成本監審，其重點應該在運營成本的監審，這樣可以有效回避投資責任的成本界定問題；第三，特許經營制度所設置的準入競爭環節，如果運用得當，一定程度上可以實現成本的優化，成本監審的壓力可以減小，《辦法》對這種情況下的規定可以更加原則。
　　8、 水資源費事實上是由供水企業代收的政府行政性收費，而且其所占比例在供水成本中的逐年大幅度提高，水資源費的高低并不是供水企業的管理能力所能夠控制，因此簡單地將水資源費放入定價成本中，不利于一般公眾監督供水公司的合理成本。建議將水資源費不作為成本的組成，而作為供水價格的一種行政附加，直接進入價格之中。
　　9、 原水費用的管理另有《水利工程供水價格管理辦法》進行管理，且其定價原則與供水公司的效率管理不直接關聯，簡單將原水費用作為供水公司的成本，將掩蓋原水工程成本的合理性，將原水成本的矛盾和壓力轉移給供水公司，不利于對原水成本的監管，不利于行業的長遠發展。因此建議，在有原水工程，并且以獨立公司法人運做原水的城市，將原水工程成本及合理收益以獨立水價附加的形式進入水價，獨立進行價格管理，讓公眾清楚價格的合理組成。
◇ 清華大學水業政策研究中心
◇ 中國水網
◇ 以及首創股份、威立雅等12家城市水業投資企業
◇ 二〇〇六年十二月

編輯：史瑛