藍(lán)皮書15：城市水業(yè)資產(chǎn)的處置方式探討

清華水業(yè)藍(lán)皮書之十五

城市水業(yè)資產(chǎn)的處置方式探討

傅 濤

一、市政公用事業(yè)的政府責(zé)任轉(zhuǎn)移的有限性

　　城市水業(yè)之所以成為市政設(shè)施，是因?yàn)檎诔鞘兴畼I(yè)中的責(zé)任。這種責(zé)任可以分解為投資責(zé)任和服務(wù)責(zé)任。
　　為了提高效率，具體的服務(wù)責(zé)任由城市政府向社會(huì)企業(yè)的轉(zhuǎn)移是市政公用事業(yè)改革的基本趨勢(shì)和形式。隨著市場(chǎng)化改革的深入，政府通過特許經(jīng)營(yíng)的形式實(shí)現(xiàn)了服務(wù)責(zé)任的合理轉(zhuǎn)移，由社會(huì)企業(yè)作為具體經(jīng)營(yíng)者在政府的監(jiān)管體系之下來具體進(jìn)行水業(yè)服務(wù)。
　　而投資責(zé)任引申出新增投資責(zé)任和已經(jīng)形成了水業(yè)資產(chǎn)管理兩個(gè)方面。
　　在一定的水價(jià)體系支撐之下，一部分投資責(zé)任可以轉(zhuǎn)向企業(yè)。但是對(duì)于向中國(guó)這種城市化發(fā)展迅速的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家來說，投資責(zé)任的完全轉(zhuǎn)變往往是水價(jià)體系難以支撐的。因此，需要保留一定的投資責(zé)任在政府。政府之所以保留一部分投資責(zé)任，除了水價(jià)承受能力之外，還因?yàn)檎诜鞘找骖I(lǐng)域的責(zé)任，需要將政府投資的那部分資產(chǎn)不以市場(chǎng)性收益性股權(quán)的形式進(jìn)入城市水業(yè)。
　　對(duì)于歷史投資已經(jīng)形成的水業(yè)資產(chǎn)也同樣有此原則，在高速發(fā)展的階段，水價(jià)體系難以支撐全部的已有的數(shù)千億的水業(yè)資產(chǎn)以企業(yè)產(chǎn)權(quán)形式完全進(jìn)入投資回報(bào)。需要保留相當(dāng)一部分資產(chǎn)，尤其是沉淀性資產(chǎn)以公益資產(chǎn)形式，保留在非收益性資產(chǎn)的范圍之下。

二、水業(yè)改革的資產(chǎn)和產(chǎn)權(quán)特征

　　中國(guó)進(jìn)行政資分開的改革，資產(chǎn)管理從職能部門中的管理系列中拿出，實(shí)現(xiàn)了專門的資產(chǎn)管理。這種改革對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域中退出意義重大，避免了政企不分，使國(guó)有資產(chǎn)能夠集中精力在基礎(chǔ)性行業(yè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。
　　目前，產(chǎn)權(quán)多元化改革逐漸成為城市水業(yè)改革的主要形式，在供水行業(yè)中則成為主導(dǎo)形式。污水處理行業(yè)的運(yùn)營(yíng)主體大部分仍然是事業(yè)單位，收費(fèi)形式大都還是行政事業(yè)性收費(fèi)，往往沒有直接觸及到最終產(chǎn)權(quán)。國(guó)資委在進(jìn)行“管人、管事、管資產(chǎn)相統(tǒng)一”的原則之下，沒有區(qū)分供水公司所持有的資產(chǎn)跟競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)有什么區(qū)別，國(guó)家也沒有專門的市政公用設(shè)施這種非競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)資產(chǎn)的管理方法。因此，在“政資分開”這種大背景之下，供水公司的資產(chǎn)納入到統(tǒng)一的“政資分開”的改革框架之下，參照一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的資產(chǎn)管理模式，由國(guó)資委履行出資人職能，實(shí)行產(chǎn)權(quán)多元化的改革。
　　但是，基礎(chǔ)性行業(yè)往往有相當(dāng)?shù)谋壤龑儆诜鞘找嫘再Y產(chǎn)，本來就難以“政資分開”。對(duì)于純粹的非收益性資產(chǎn)，如城市路燈和立交橋，往往簡(jiǎn)單，沒有受到政資分開的影響，資產(chǎn)部門也不愿意接手純粹的非收益性資產(chǎn)的管理；而在一些如城市水業(yè)等具有有限收益性質(zhì)的城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域出現(xiàn)一定的混亂。城市水業(yè)的末端有商品和價(jià)格特點(diǎn)，但是城市水業(yè)是自然壟斷性基礎(chǔ)行業(yè)，而且高速發(fā)展的中國(guó)城市化，使價(jià)格體系不能支撐完全的成本收益。因此需要在處置城市水業(yè)資產(chǎn)時(shí)即考慮它的收益性特征，又不能簡(jiǎn)單將城市水業(yè)套用競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的做法，實(shí)施生硬的政資分開。
　　雖然中國(guó)1998年就發(fā)布了基于成本的《城市供水價(jià)格管理辦法》，但是在傳統(tǒng)體制之下，實(shí)際上水價(jià)的形成是政府綜合了各種因素的系統(tǒng)產(chǎn)物。中國(guó)目前實(shí)際的水價(jià)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到投資回報(bào)的要求。
　　價(jià)格是社會(huì)敏感度很高的因素，因此，各級(jí)政府在確定水價(jià)的過程中都采取謹(jǐn)慎的措施，確保社會(huì)和諧。在政資分開全面推進(jìn)的背景下，如果將水業(yè)體系完全納入現(xiàn)在的收益性資產(chǎn)體系，水價(jià)體系與資產(chǎn)處置方式所產(chǎn)生的直接關(guān)聯(lián)，將極大地加大水價(jià)的壓力。

三、如何衡量和處置水業(yè)資產(chǎn)價(jià)值

　　市政公用事業(yè)的資產(chǎn)是提供服務(wù)的基礎(chǔ)，而服務(wù)是市政公用事業(yè)的核心。提高城市水業(yè)服務(wù)是改革的核心，在原水水質(zhì)不斷惡化，出水水質(zhì)和服務(wù)質(zhì)量要求日益提高的如今，需要為提高服務(wù)質(zhì)量留下足夠的成本空間。不能讓本來就很少的價(jià)格空間完全被資產(chǎn)收益所吞噬。
　　衡量和處置基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的方式在實(shí)踐中一般有四種形式：
　　一是目前被國(guó)內(nèi)水業(yè)改革普遍采用的重置成本法，既根據(jù)重置成本確定資產(chǎn)價(jià)值；二是資產(chǎn)凈值法，根據(jù)建設(shè)投資減去自資本折舊的財(cái)務(wù)殘值確定資產(chǎn)價(jià)值；三是凈資產(chǎn)折價(jià)法，政府在資本折舊的財(cái)務(wù)殘值的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步折價(jià)確定資產(chǎn)價(jià)值和轉(zhuǎn)讓價(jià)格，四是服務(wù)收益法，就是根據(jù)項(xiàng)目資產(chǎn)所產(chǎn)生的明確的資產(chǎn)收益反算資產(chǎn)價(jià)格。
　　四種方式有不同的應(yīng)用。重置成本法一般用于無法預(yù)知資產(chǎn)收益的競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，由于城市水業(yè)屬于自然壟斷性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施，重置成本法必然抬高資產(chǎn)價(jià)值；資產(chǎn)凈值法一般用于基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的資產(chǎn)評(píng)估，是特許經(jīng)營(yíng)體系中最常用的評(píng)估方法，在法國(guó)以及澳門自來水中都是這種思路；凈資產(chǎn)折價(jià)法，適用于包含了大量沉淀性資產(chǎn)的水系統(tǒng)服務(wù)領(lǐng)域，英國(guó)1989年的改革用此方法確定資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價(jià)格；服務(wù)收益法一般用于能夠預(yù)期資產(chǎn)收益的領(lǐng)域，預(yù)期資產(chǎn)收益是對(duì)資產(chǎn)價(jià)格進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)，競(jìng)爭(zhēng)者可以根據(jù)的收益預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)判斷，確定資產(chǎn)價(jià)值。
　　目前中國(guó)城市水業(yè)的改革有兩種類型：水廠單元服務(wù)和系統(tǒng)服務(wù)。水廠單元服務(wù)的收益由于轉(zhuǎn)入環(huán)節(jié)的競(jìng)爭(zhēng)和政府采購(gòu)特征，基本可以確定；而中國(guó)目前的水業(yè)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)格不是以競(jìng)爭(zhēng)為基礎(chǔ)的，而是政府考慮各種綜合因素尤其是成本因素確定的復(fù)合價(jià)格，因此，其服務(wù)收益的絕大部分因素決定于政府確定的價(jià)格和條件，而不是市場(chǎng)因素。

四、水業(yè)資產(chǎn)處置的方式探討

　　因此，城市水業(yè)的資產(chǎn)價(jià)格有兩種合理的確定方式：
　　一是在能夠準(zhǔn)確確定服務(wù)價(jià)格的單元項(xiàng)目類型中，如TOT等項(xiàng)目類型中，資產(chǎn)價(jià)值在服務(wù)期限內(nèi)主要由服務(wù)收益所決定，服務(wù)水價(jià)定的越高，反算出來的資產(chǎn)價(jià)值就越大。所造成的資產(chǎn)溢價(jià)是假象，本質(zhì)上是政府拿了以后的服務(wù)采購(gòu)提前變現(xiàn)了資產(chǎn)。這種方式如果資產(chǎn)溢價(jià)的尺度過大，將造成寅吃卯糧，必然會(huì)導(dǎo)致服務(wù)價(jià)格過高。
　　二是對(duì)于不能準(zhǔn)確確定服務(wù)價(jià)格的系統(tǒng)服務(wù)項(xiàng)目類型中，如自來水系統(tǒng)服務(wù)改革。服務(wù)水價(jià)和范圍都不能準(zhǔn)確確定，則適合采用資產(chǎn)凈值法確定資產(chǎn)價(jià)值，這種方式有利于控制水價(jià)，同時(shí)不造成資產(chǎn)流失，是國(guó)際自來水行業(yè)資產(chǎn)評(píng)估的最為常用的方式。
　　凈資產(chǎn)折價(jià)法也是一種有效的控制價(jià)格的資產(chǎn)處置方式。當(dāng)1989年英國(guó)進(jìn)行供業(yè)私有化改革的時(shí)候，英國(guó)政府就認(rèn)識(shí)到，若把收費(fèi)水平設(shè)置到讓企業(yè)通過完全折舊的市場(chǎng)價(jià)值來獲得投資利潤(rùn)，將使水費(fèi)不止翻倍的上漲。這無論是在政治上、還是在政策上都是改革者和公眾無法接受的，所以政府將當(dāng)時(shí)200多億英鎊的水業(yè)資產(chǎn)按照約60億英鎊轉(zhuǎn)讓給社會(huì)企業(yè)。并且政府決定讓水價(jià)只覆蓋屬于私人企業(yè)的60億那部分資產(chǎn)獲得的利潤(rùn)。到2004年，英國(guó)水業(yè)折舊以后的當(dāng)前資產(chǎn)賬面價(jià)值已經(jīng)達(dá)到2040億英鎊，而用于設(shè)定水價(jià)的資產(chǎn)部分的價(jià)值只是其中的屬于私人資本的320億英鎊。政府通過這種方式，有效地鎖定了服務(wù)價(jià)格。遺憾的是，這種資產(chǎn)處置方式在中國(guó)存在巨大的政策障礙，動(dòng)輒會(huì)受到國(guó)有資產(chǎn)流失的指責(zé)。
　　完全用重置成本法處置城市水業(yè)資產(chǎn)，完全背離城市水業(yè)的市政公用性質(zhì)，是最不合理的一種處置方式，在國(guó)際上基本沒有成功的案例。

五、建立一套符合市政公用事業(yè)特點(diǎn)的資產(chǎn)管理體系

　　在傳統(tǒng)體制之下，市政資產(chǎn)一般被作為財(cái)政資產(chǎn)放在市政管理部門中管理，在這種背景下，“資產(chǎn)”不成為一種“產(chǎn)權(quán)”。當(dāng)政資分開的產(chǎn)權(quán)改革簡(jiǎn)單套用到城市水業(yè)，尤其自來水行業(yè)，水業(yè)資產(chǎn)以產(chǎn)權(quán)形式進(jìn)入企業(yè)，造成資本投資回報(bào)的問題。
　　鑒于城市水業(yè)的有限市場(chǎng)性（政府定價(jià)、壟斷經(jīng)營(yíng)、非完全競(jìng)爭(zhēng)），在推進(jìn)供水公司產(chǎn)權(quán)改革時(shí)，國(guó)家迫切需要出臺(tái)針對(duì)水業(yè)資產(chǎn)的管理方法。在水業(yè)企業(yè)計(jì)算當(dāng)前資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值時(shí)建立了一套有效而科學(xué)估算方法。資金收益估算方面也需要建立經(jīng)驗(yàn)估算體系，配合運(yùn)營(yíng)管理的績(jī)效管理體系，形成用于制定水價(jià)的完善體系。對(duì)于沉淀性水業(yè)國(guó)有資產(chǎn)則不宜籠統(tǒng)地劃入國(guó)資部門，而應(yīng)留在財(cái)政，由市政部門代管，或在國(guó)資部門開辟專區(qū)，形成非贏利性資產(chǎn)的管理體系。政府的非贏利性資產(chǎn)與多元化的贏利性資產(chǎn)形成有機(jī)整體，從而有效控制水價(jià)。

六、PPP和JV模式的表面與實(shí)質(zhì)

　　政府的非收益性資金如何與社會(huì)的收益性資金結(jié)合是處理政府與企業(yè)資產(chǎn)關(guān)系的核心。政府非盈利性資產(chǎn)與多元化的贏利性資產(chǎn)的結(jié)合有兩種主流形式，那就是PPP（政府和社會(huì)資本的伙伴關(guān)系）和JV（公私合資）兩種形式。但是，這兩種形式中PPP被擴(kuò)大為所有的社會(huì)企業(yè)參與的一種概念，而JV則被理解為一般意義的合資公司。這種寬泛化的理解，使本來兩種巧妙的結(jié)構(gòu)性設(shè)計(jì)失去了價(jià)值和意義。
　　如果將只要有社會(huì)企業(yè)進(jìn)入的項(xiàng)目都稱為PPP，那么PPP就不再是一種模式，而是一種理念。PPP原本是一種模式，后局部被上升為理念，但是，PPP作為一種模式遠(yuǎn)比作為一種理念更有價(jià)值，更不可替代。PPP作為模式用來實(shí)現(xiàn)政府“資金”與社會(huì)“資本”的結(jié)合，這種結(jié)合有兩個(gè)特點(diǎn)：一是政府與企業(yè)的一種“資金”關(guān)系，核心是資本與資金的組合，政府的資金投入以非資本的形式與社會(huì)公司投資形成的資本形成一個(gè)整體，使資金總量巨大的水業(yè)建設(shè)項(xiàng)目形成相對(duì)較小的資本回報(bào)要求；第二個(gè)特點(diǎn)政府和企業(yè)兩者是平等的伙伴關(guān)系，政府資金投入形成的資產(chǎn)以非資本的形式進(jìn)入社會(huì)投資的公司中經(jīng)營(yíng)管理，政府與企業(yè)之間是一種平等的資產(chǎn)托管關(guān)系。
　　JV模式不能簡(jiǎn)單理解為合資模式。JV模式用來實(shí)現(xiàn)政府“資本”與社會(huì)“資本”的結(jié)合，有兩個(gè)特點(diǎn)：一是政府與企業(yè)的一種資本的組合，政府的資本投入與社會(huì)資本以公司形成一個(gè)整體；第二個(gè)特點(diǎn)政府和企業(yè)兩者的不平等的關(guān)系，JV的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)中政府資本的投資方應(yīng)該是作為監(jiān)管部門的市政部門，而不是資產(chǎn)部門。市政部門在合資公司的進(jìn)入有兩個(gè)好處：市政部門通過對(duì)董事會(huì)的進(jìn)入實(shí)現(xiàn)一種收益的監(jiān)管；市政部門通過在合資公司的回報(bào)收入直接用于價(jià)格的補(bǔ)貼和沉淀性資產(chǎn)的投資。通過這種結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，同樣，可以使資金總量巨大的水業(yè)建設(shè)項(xiàng)目形成相對(duì)較小的水價(jià)壓力。如果合資公司的政府一方是一個(gè)與社會(huì)資本一樣，追求資金回報(bào)的資產(chǎn)部門，即便是國(guó)有資產(chǎn)控股也不能實(shí)現(xiàn)控制價(jià)格的目標(biāo)，這時(shí)的合資公司有無國(guó)有資本就已經(jīng)退化為細(xì)枝末節(jié)的問題。
　　這兩種結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)都實(shí)現(xiàn)了來自政府和企業(yè)不同類型的資金形成一個(gè)整體，既保證的管理效率，同時(shí)由于限制了資產(chǎn)回報(bào)的比重，從而有效控制了價(jià)格。因此PPP和JV都是城市水業(yè)政府資產(chǎn)與社會(huì)資本相結(jié)合的經(jīng)典模式。

七、城市水業(yè)的本質(zhì)是一種社會(huì)服務(wù)行業(yè)

　　但是，資產(chǎn)改革不是城市水業(yè)改革的重心，改革的關(guān)鍵在于提高服務(wù)質(zhì)量和效率，不能使水業(yè)改革城市政府變相融資的工具。不然將會(huì)對(duì)服務(wù)價(jià)格和服務(wù)質(zhì)量造成很大的沖擊，不利于城市水業(yè)作為城市基礎(chǔ)設(shè)施命脈行業(yè)的穩(wěn)定性和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。
　　因此，在城市水業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)引入時(shí)，由于服務(wù)價(jià)格與資產(chǎn)和產(chǎn)權(quán)價(jià)格的密切關(guān)聯(lián)，應(yīng)該固定資產(chǎn)凈值轉(zhuǎn)讓，或者折價(jià)轉(zhuǎn)讓，以服務(wù)價(jià)格和服務(wù)質(zhì)量作為標(biāo)的；如果以資產(chǎn)和產(chǎn)權(quán)作為特許經(jīng)營(yíng)的競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)的，會(huì)誤導(dǎo)服務(wù)企業(yè)和政府監(jiān)管者將重心放在資產(chǎn)上。
　　城市水業(yè)的改革目標(biāo)是提高效率，而效率提供產(chǎn)生和成本空間應(yīng)優(yōu)先用于保障和增進(jìn)服務(wù)，并不是為政府帶來經(jīng)濟(jì)收益。因此，城市水業(yè)的本質(zhì)是一種社會(huì)服務(wù)行業(yè)，在資產(chǎn)上絕不能追求增值，最多實(shí)現(xiàn)保值。（中國(guó)水網(wǎng)）

編輯：全新麗