試論水的“三權分離”與“三權分立”

　　 摘要:本文認為水資源的所有權、經營權和使用權是構成水權的三項基本權利，彼此間雖相互聯系，但實質是相互分離的，其權屬主體分別為國家、企業和消費者。文章分析了管理水權的三種權力，即水資源的配置權、水經營的特許權和水管理的監督權，并建議將這三種權力的行為主體相互分立，以防止權力濫用和水權壟斷。文章還對水權交易的問題給予了關注，并認為，水資源的所有權不能交易，使用權不必交易，而經營權的交易則應該提倡，但對水權進行管理的三種權力不可以交易。　　
　　 關鍵詞：水權、水權管理、水權交易

　　最近兩年，關于水權及水權交易方面的報道很多，一些部門和機構還組織了各種各樣的研討，并發表了大量理論探討和實證研究的文章，這對我國水市場的發展起到了一定程度上的促進作用，但由于水權問題的復雜性和敏感性，目前，社會各界對水權的認識并不一致，這說明有些問題還需要繼續探索，甚至認識上還存在一些誤區，如有的報道誤將正常的商品水買賣當作“水權交易”而大做“文章”；有的報道混淆了水資源所有權與水設施所有權的概念；有的報道將水權（權利）與水權管理（權力）混為一談，……，此類現象給我們的啟示是，對于水權問題，理論上可以“大膽假設”，但實踐中卻要“小心求證”，切不可急于求成，盲目地將“水權交易”推而廣之。借此“高層研討會”召開之機，也談點學習體會與同行商榷，不妥之處敬請批評指正。

一、水權的基本特征是“三權分離”

　　關于水權的基本概念，不同學者從不同角度出發可能有不同的理解，本人贊同“水權包括水資源的所有權、經營權和使用權”的解釋，并且認為這是構成水權的三項基本權利，其權屬主體分別為國家、企業和消費者，彼此間雖相互聯系，但其實質上卻是相互分離的。
　　水資源的所有權是指所有者對水資源的占有、使用和收益的權利。我國《水法》中明確規定：水資源歸國家所有。也就是說國家是水資源的所有者，然而，國家所有即全民所有，而全民所有是抽象的，但卻不可分割。因此，無論在理論上，還是在實踐中，都不存在水資源是歸甲所有，還是歸乙所有的問題。國家對水資源的占有、使用和收益的權利，將通過國家（由國務院代為行使）對水資源所有權進行管理（如配置，征稅等）的方式來實現。其中，國家對水資源的使用權利將轉化為消費者（個體或群體國民）對水資源的使用權，因為在通常情況下，國家并不直接使用水資源。
　　水資源的使用權是從所有權中派生并分離出來的一項權利，是水資源所有權國家所有，亦即全民所有的具體體現。換句話說，落實使用權是實現所有權的重要方式之一，所不同的是使用權一旦從所有權中分離出來，其權屬主體便發生了變化，既不是國家，也不是全民，而是具體的消費者。因此，水資源的使用權與每個消費者休戚相關，也是老百姓、各行各業和各級政府所共同關注的。然而，在實踐中，由于水資源的特殊性，作為個體或群體消費者，通常都不能或難以直接使用水資源，而需要靠專門從事供水的企業為其提供服務，也就是說，在水資源的國家所有權和消費者的使用權之間還存在一個水資源的經營權問題。
　　水資源的經營權是架在所有權與使用權之間的一座“橋梁”，通過這座“橋梁”，抽象的國家所有權就被部分轉化為具體的消費者使用權。現實中，經營權的權屬主體通常是開發和經營水資源的企業，包括從事水資源的開發（建水庫、打井）、輸送（渠、涵）、加工（凈水廠）和配水（管網）等活動的企業或其它機構，在市場經濟條件下，這些機構的性質都應該是經營性的。水資源的經營權包括三層涵義：一是對水資源的開發權，二是對水資源開發設施的使用權，三是出售商品水的權利。當然，在多數情況下，從事水經營的企業還同時擁有對開發設施的所有權，但應當注意的是企業并不不擁有對水資源的所有權。

二、水權管理應遵循“三權分立”原則

　　與水權的三種基本權利相類似，對水權進行管理的權力也可分為三種基本類型，即水資源的配置權、水經營的特許權和水管理的監督權。這三種權力的管理對象、范疇和性質通常是不同的（如下圖所示），根據市場經濟的公平、公正和反壟斷原則，這三種權力的行為主體應當是相互分立、各司其職的，既相互支持，又相互制衡。

　　水資源的配置權是分配權與處置權的總稱，是國家對水資源所有權和使用權進行管理的基本權力。水資源的所有權只有通過配置，才能實現向使用權的轉變，而配置的合理與否不僅關系到水資源利用的效率與效益，也關系到不同消費群體的切身利益和社會公平，水資源的配置權兼有環境、經濟、社會和政治等多重屬性，是水權管理的核心權力，所以，《水法》在明確水資源屬國家所有的同時，又規定水資源的所有權由國務院代表國家行使。行使什么？我理解主要是指行使水資源的配置權。因此，水資源配置權的行為主體是國務院（或國務院授權的有關機構），而管理的對象是水資源的所有權和使用權，水資源配置結果的法律地位通常以“取水許可證”的形式予以確認。
　　水經營的特許權是對水資源經營權進行管理的一項基本權力。由于水是自然壟斷商品，也是社會公共物品，水對所有消費者來說，都是必不可少卻又常常不可選擇的。因此，從維護社會公平公正考慮，水的經營應該是政府行為，水的經營權專屬于政府，因為政府最能代表廣大人民的利益。但從效率原則和現實情況考慮，政府又難以直接擔當此任，而常常把這一專屬的經營權通過特許的方式委托給合適的企業（或機構）去經營。很顯然，特許權的行為主體是政府（或政府委托的有關部門），而管理的對象是水資源的經營權，特許行為的法定表現形式是政府與被委托企業之間簽署的“委托經營合同”，若被委托的企業有違約行為，政府可按合同對其進行處罰并取消其經營資格，收回經營權。關于水經營的特許管理在國際上已有許多經驗，在我國城市供水領域也有一些探索的案例。
　　水管理的監督權也是水權管理中的一項必不可缺少的權力，監督的主要對象是行使水資源配置權和特許權的機構，監督的主要內容是這些機構行使權力的行為及其后果。根據我國國情，行使監督權的主體通常是人民代表大會及其下設的相關專門委員會或人民代表大會授權的相關機構。當然，社會公眾的監督也是必不可少的，尤其是消費者和媒體的作用要給予足夠重視。
　　總之，實行水權管理的 “三權分立”有利于防止權力濫用和水權壟斷。
　　
水權交易應明確的幾個問題
　　
　　 在基本了解水權及水權管理概念的基礎上，應進一步探討水權交易問題，明確哪些水權是可以交易的，哪些水權是不可以交易的。很顯然，水資源的所有權是不能交易的，因為法律規定它歸國家所有，亦即歸全民所有，客觀上不存在全民之外可與之交易的主體。反過來設想一下，如果水資源的所有權可以交易，面臨的首要難題是如何分割所有權，這不僅是個技術問題，還可能涉及所有制的重大變革，所以這是個非常復雜和充滿風險的現實問題，處理不好，便可能發引發舉國上下的“圈水”和“炒水權”運動，而重蹈過去一度發生的“圈地”和“炒地皮”的覆轍，其后果將可能更為嚴重。因此，千萬不可為之。
　　水資源的使用權在理論上也不能交易，在實踐中也不一定有這個必要。一方面是因為使用權原本就是所有權的一部分，所有權不能交易，其中的一部分自然也不能交易；而另一方面，當使用權從所有權中分離出來以后，使用者或使用者群體便都會不同程度地擁有一份屬于自己可以使用的水資源，這在客觀上就具備了進行交易的可能性，但問題是有沒有交易的必要性。正常情況下，交易能夠發生的前提條件是交易雙方有利可圖，但問題是利從何來？如果來自分配，說明分配不合理，應當調整分配，消除獲利空間；如果來自使用者的節儉，那就有可能影響使用者的生活和生產質量，有違社會公平原則。水資源的使用權是水資源在不同使用者或使用者群體之間的配置結果，而事實上，配置就是一系列的協商過程，既然是協商就可能有彈性，這就難免有不合理的成分，這種不合理的成分可以通過向使用者征收水資源費（最好是水資源稅）的方式來調整，而不一定要用“使用權交易”的方式來解決，否則，會徒增水資源配置的難度。至于現實中普遍存在的商品水（如自來水和水利工程供水等）買賣問題，則完全可以通過價格杠桿來調節，目前國家正在推行的階梯式累進制水價制度，有助于遏制用水浪費，維護用水公平。應該區別清楚的是，商品水買賣并不是水權交易問題。
　　與水資源所有權和使用權不同，水資源的經營權不僅可以交易（或轉讓），而且應該大力提倡，經營權的交易有助于引入競爭，提高經營效率和服務水平，這在市場經濟國家中是普遍存在的，近年來在我國也發展很快，已有許多供水企業的經營權發生了部分或全部轉移，這也是國家政策所鼓勵的，因為經營權的交易既不會改變水資源所有權的性質和權屬關系，也不會影響消費者實現水資源的使用權。需要引起注意的是經營權的轉讓常常是伴隨水設施所有權轉讓同時進行的，但這種轉讓與水資源所有權和使用權的轉讓無關。
　　最后，應當特別強調的是，對水權進行管理的水資源配置權、水經營特許權和水管理監督權等權力是不可以交易的。其實，任何權力都是不可交易的。

參考文獻（略）

編輯：武紅霞