環(huán)境白皮書:迎接環(huán)境管理體制改革的新紀元

清華環(huán)境白皮書之一 

迎接環(huán)境管理體制改革的新紀元 

陳吉寧　鐘麗錦　傅濤
二○○八年七月

　　中國因為奇跡般的持續(xù)經(jīng)濟增長而全球矚目，與此同時，中國的環(huán)境問題也受到了全世界的關注和爭議。眾多水體經(jīng)過長年治污卻收效甚微，松花江等江河水污染事件以及頻發(fā)的湖泊藍藻事件導致很多地區(qū)的飲用水安全受到威脅，部分河流水資源開發(fā)過度，許多流域生態(tài)功能失調(diào)，三億農(nóng)村人口存在飲用水不安全問題，1/5的城市空氣污染嚴重，土壤污染和固體廢棄物污染問題日顯突出；酸雨、沙塵暴、海域污染、跨界河流污染、持久性有機物、氣候變化等跨區(qū)域和全球性環(huán)境問題則成為西方所謂的“中國環(huán)境威脅論”的主要論據(jù)。

　　不可否認，各種事實表明我國的生態(tài)環(huán)境已經(jīng)進入了污染事故的“高發(fā)期”，各種環(huán)境問題的爆發(fā)速度和強度也似乎遠遠超出了人們的預料，在全中國人民還沒有做好思想準備，還沒有來得及充分體會經(jīng)濟發(fā)展帶來的成果時，各種環(huán)境問題的頻發(fā)如同“當頭棒喝”，為中國的發(fā)展方式以及環(huán)境管理敲響了警鐘。

　　在內(nèi)部生態(tài)環(huán)境事故頻發(fā)，外部國際壓力激增的兩面夾擊之下，“環(huán)境問題”一時之間成了與“中國”最相關的熱點關鍵字之一，人們對環(huán)境的關注度也越來越高。2006年，溫家寶總理在環(huán)保大會中特別強調(diào)要實現(xiàn)“三個轉(zhuǎn)變”——強調(diào)環(huán)境保護與經(jīng)濟增長并重，強調(diào)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的同步，強調(diào)要綜合運用法律、經(jīng)濟、技術和行政手段解決環(huán)境問題——以期糾正中國長期以來經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境之間的不平衡。而隨著2008年國家環(huán)境保護總局晉升為環(huán)境保護部，人們對中國環(huán)境問題的解決充滿了希望；但是，中國環(huán)境問題的解決尚需要多方面的努力，包括行政管理體制的創(chuàng)新、環(huán)境決策機制的科學化、綜合管理手段的發(fā)展、以及各種社會力量的發(fā)動與參與等等，本文將僅對中國環(huán)境管理改革中需要思考的幾個重點問題進行討論。

一、中國需要綜合職能型的環(huán)境保護部門

　　中國的環(huán)境問題已經(jīng)在悄然之間走向了復合化和社會化的趨勢，越來越多的環(huán)境問題與各種社會生產(chǎn)生活環(huán)節(jié)相互交織；癌癥村、湖泊藍藻爆發(fā)、松花江化工廠爆炸事件等一系列看似與環(huán)境不直接相關的公眾健康事件或安全生產(chǎn)事故，甚至洪水、雪災、地震等自然災害的發(fā)生，最終都會回歸到生態(tài)環(huán)境問題之上，日益綜合復雜化的各種環(huán)境問題對新時代的環(huán)境管理機構的綜合能力提出了更高的要求。

　　正如德國著名社會學家Ulrich Beck先生的“危機社會”理論所言，隨著人類社會發(fā)展的復雜化，環(huán)境問題也越來越復合化和社會化，造成社會系統(tǒng)風險性和危機性的日益加劇；而發(fā)展中國家由于生態(tài)環(huán)境承載力受到經(jīng)濟快速發(fā)展的巨大挑戰(zhàn)和沖擊，則會面臨更大的生態(tài)環(huán)境危機和社會發(fā)展危機，因而被稱之為“雙重危機社會”。同時，Beck也指出在現(xiàn)代“危機社會”之下，由于環(huán)境問題具有滲透于社會經(jīng)濟發(fā)展各個環(huán)節(jié)的特性，因此環(huán)境危機的有效防治和處理是預防和緩解各種社會危機的核心環(huán)節(jié)，而綜合職能型的環(huán)境管理職能部門則是處理日益復雜化、社會化環(huán)境問題的重要基礎。這就要求環(huán)境管理部門不僅具備豐富的環(huán)境專業(yè)知識，擔負起政府環(huán)境行政和環(huán)境執(zhí)法的專業(yè)職能；而且還要能夠掌握并運用經(jīng)濟、法律、行政等各種管理手段，并且具有參與綜合決策、審計等綜合職能部門的權力，能夠參與國務院各類經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)劃決策，能夠與政府各部門進行協(xié)調(diào)，能夠?qū)ι鐣?jīng)濟發(fā)展過程中的各類環(huán)境績效表現(xiàn)進行審計，對各類環(huán)境問題進行全程科學分析和控制。

　　毫無疑問，中國正處于“雙重危機社會”之中，人口的日益增長與城市化、工業(yè)化的高速發(fā)展給原本就已經(jīng)脆弱的生態(tài)環(huán)境帶來巨大的沖擊力，經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的沖突愈為突出；而且在全球經(jīng)濟一體化的今天，我國發(fā)展道路上遭遇的環(huán)境問題將比歐美發(fā)達國家過去發(fā)展道路中所遭遇的環(huán)境問題更為復雜化和嚴峻化。但是，我國的環(huán)境管理部門目前尚不具備應對各類社會環(huán)境問題的能力，因為我國的環(huán)境管理部門長期以來被定位為一個國務院直屬專業(yè)辦事機構，難以有效參與政府的綜合決策，也不具備與其它政府部門協(xié)調(diào)的能力，距離綜合型職能部門的要求尚有很大差距。

　　在環(huán)境問題日益嚴峻并受到高度重視的今天，我國各級政府已經(jīng)意識到過去以專業(yè)部門為核心的環(huán)境管理模式已無力應對中國今天的各種復雜化和社會化的環(huán)境問題，并提出了要發(fā)展多樣化管理手段的要求。但是，僅僅是強調(diào)管理手段的多元化對于我國環(huán)境問題的解決是遠遠不夠的，我們還必須強調(diào)中央政府各部門、各級政府觀念的轉(zhuǎn)變，強調(diào)對我國環(huán)境問題與經(jīng)濟發(fā)展關聯(lián)的正確認識和重視，強調(diào)對綜合職能型環(huán)保部門重要性和必要性的認識，強調(diào)環(huán)保部門的自身改革和能力建設。2008年環(huán)保部的成立掀開了我國環(huán)境管理改革歷程的又一重要帷幕，我們期待中央政府對環(huán)保部門的轉(zhuǎn)型給予實質(zhì)性的支持，賦予環(huán)保部門參與綜合決策和環(huán)境審計的權力，建設一個全新的具備運用各種管理手段能力、具備綜合科學決策能力的綜合決策型環(huán)保部門，以有效解決我國的環(huán)境問題。

二、決策科學化是環(huán)保部門實現(xiàn)向綜合決策部門轉(zhuǎn)化的根本

　　溫家寶總理強調(diào)的“三個轉(zhuǎn)變”是一次對經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境發(fā)展長期不平衡的矯正，但是，環(huán)境保護部門能否對環(huán)境問題進行宏觀科學認識和決策既是環(huán)保部門實現(xiàn)向綜合決策部門轉(zhuǎn)化的基礎，也是從根本上解決我國環(huán)境問題而進行有效制度安排的客觀要求。

　　我國環(huán)境管理發(fā)展的三十余年，環(huán)境管理部門一直被定位為政府直屬專業(yè)執(zhí)行機構之一，采用命令性行政手段為主導的環(huán)境行政管理。由于受到體制和機制因素的限制，環(huán)境管理部門不同程度地存在狹隘性、片面性、短視性、隨意性、不科學性等問題，主要體現(xiàn)在如下幾個方面：
其一，環(huán)境決策受到各級行政長官個人意識的影響深遠是造成我國環(huán)境決策隨意性的重要原因之一，決策缺乏科學性、系統(tǒng)性和客觀性，容易導致低效甚至無效的環(huán)境管理。

　　其二，我國的環(huán)境行政管理中有許多事倍功半的“運動式”環(huán)境管理，各種掛牌、命名、評比之類“環(huán)境運動”消耗了大量的人力、物力、財力等資源，但由于缺乏科學系統(tǒng)的分析和決策，“環(huán)境運動”雖然形成了短暫的環(huán)境效應，卻難以形成長效的環(huán)境治理效果，不能從根本上解決中國的環(huán)境問題。例如，近期環(huán)保行政部門通過行政方式強調(diào)所有的污染源都必須在一定的時間內(nèi)安裝在線檢測儀器，沒有系統(tǒng)分析和考慮檢測儀器的投資、運行、管理以及相關的成本收益，簡單排斥第三方污染物檢測體系以及監(jiān)管體系的制度設計。通過媒體，我們看到，很多企業(yè)安裝的在線檢測儀器成了無用的“擺設品”，造成相當?shù)馁Y源浪費。

　　其三，迄今為止我國已經(jīng)頒布各種與環(huán)境保護相關的法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件數(shù)百件，國家環(huán)境標準近千項，但是由于缺乏基礎研究，眾多法規(guī)、規(guī)章、文件以及標準存在“簡單拷貝國外有關條款規(guī)定”、“求大”、“求高”等問題，一定程度地存在不可操作性、不合理性以及相互之間的排斥性，難以發(fā)揮應有的作用。有很多國內(nèi)外專家學者和基層的污水處理工作者對我國現(xiàn)有污水排放標準的可行性和合理性進行了質(zhì)疑，即使在污水處理技術和環(huán)境保護優(yōu)于我國的歐洲，其污水排放標準的規(guī)定都沒有我國的嚴格。表明上看，制定高要求的污水排放標準是為了控制水污染，解決水環(huán)境問題，但是不考慮環(huán)境問題解決的階段性和經(jīng)濟性問題，使得所謂的“高標準”根本不能實行，反而帶來經(jīng)濟不公平等問題，引發(fā)治理欺騙行為，造成更為嚴重的環(huán)境傷害。

　　不科學決策不僅無法有效解決環(huán)境問題，還會造成大量的資源浪費，更不可能應對目前我國日益社會化和復雜化的各類環(huán)境問題。面對環(huán)境問題日益復雜化和社會化，決策的科學化是傳統(tǒng)環(huán)境管理部門向綜合性職能部門轉(zhuǎn)變的基礎。而決策的科學化包括兩個方面一是在國家的宏觀決策中科學考慮環(huán)境因素，賦予環(huán)境管理部門參與綜合決策和審計等綜合性職能；二是環(huán)境管理部門本身的決策科學化，改變以往應對式、抗爭式、起伏式的管理模式，不僅要針對特定環(huán)境問題的科學分析和思考，還必須將各項環(huán)境決策與社會宏觀經(jīng)濟發(fā)展相結(jié)合。

三、發(fā)展環(huán)境訴訟是我國環(huán)境管理法制化建設的重要環(huán)節(jié)

　　縱觀各國的環(huán)境管理體系，法制化是實現(xiàn)有效環(huán)境管理的重要基礎。雖然我國環(huán)境管理也一直呼吁要重視環(huán)境管理的法制化，但是，在發(fā)布了近千部有關環(huán)境保護的法律、法規(guī)、標準之后，我國環(huán)境管理的法制化程度仍然很低。一方面，大量法規(guī)政策缺乏科學性和可操作性，而且環(huán)境執(zhí)法不力，致使各項法規(guī)政策不能有效發(fā)揮其作用；另一方面，我國環(huán)境管理體系中尚未建立起有效的環(huán)境訴訟制度，受到環(huán)境危害的公眾無處申冤，環(huán)境訴訟主體缺位致使法制體系不完善。

　　毫無疑問，加強環(huán)境立法的科學性，嚴格執(zhí)法是我國當前推進環(huán)境管理法制化建設的重要工作；但是，發(fā)展和建立完善的環(huán)境訴訟制度同樣是推進我國環(huán)境管理法制化的當務之急。環(huán)境訴訟是環(huán)境管理法制化的重要組成，它允許在環(huán)境污染事件發(fā)生時，由受害民眾或環(huán)保公益團體或環(huán)保機構對污染行為人起訴，環(huán)境訴訟是完成環(huán)境管理法制化的重要基礎。但是，這項制度卻一直是我國環(huán)境管理法制工作中的空白之處。在我國，公眾的環(huán)境訴訟意識非常淡薄，在發(fā)生環(huán)境污染事故，公眾利益受損時，公眾多半采取投訴、信訪等方式來維護自己的環(huán)境權益，卻很少有受害人提起訴訟要求污染者進行損害賠償。同時，我國目前的法律體系中，在環(huán)境公益訴訟的民事、行政方面都存在起訴主體缺位的尷尬，也造成了我國環(huán)境公益訴訟發(fā)展的瓶頸。

　　發(fā)展和諧社會，以人為本，就必須要尊重每一個人的基本權益，包括環(huán)境權益在內(nèi)。隨著我國社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，環(huán)境問題的重要性也越來越突出，可持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展需要良好的環(huán)境管理做為支撐，而有效的環(huán)境管理需要強有力的法制建設和公眾參與，隨著我國公民環(huán)境意識和維權意識的不斷提高，發(fā)展環(huán)境公益訴訟，切實為公眾維護其環(huán)境權益是當前環(huán)境管理改革的重要任務，政府可以通過建立專項基金的方式，為遭受環(huán)境污染影響，需要幫助的老百姓提供法律支持；同時必須完善法制體系，允許特定的主體，如環(huán)境管理機構為環(huán)境污染受害人發(fā)起訴訟，通過司法途徑來進行更有效的環(huán)境管理。

四、信息公開化是公眾參與環(huán)境管理的重要基礎

　　公眾參與是受到世界各國公認的重要而有效的環(huán)境管理手段之一，因為公眾參與是維護公眾利益的最有效手段之一，目前公眾參與已經(jīng)成為西方國家環(huán)境管理中的重要力量之一。與之相比，我國環(huán)境管理中的公眾參與程度就顯得很低，而且力量很薄弱，這與長期以來我國政府不向公眾公開有關環(huán)境信息是直接相關的，我國的老百姓在各種環(huán)境社會事件面前往往都是“不明真相”者。由于信息的不公開，老百姓無法了解事件的真相，不僅無法參與到問題的解決過程中，而且容易造成眾多虛假謠言、誤傳對公眾的誤導，引起老百姓的誤解、恐慌，甚至導致公眾對政府的不信任。

　　公眾參與是環(huán)境管理的重要手段，而信息公開則是公眾有效參與環(huán)境管理的重要基礎，如美國的法律體系中就有專門的立法明確規(guī)定公眾有知曉各種環(huán)境信息的知情權，而且公眾可以通過媒體、網(wǎng)站或者其它渠道實時地獲取其生活范圍的有關環(huán)境信息和數(shù)據(jù)。信息公開不僅僅是向公眾普及環(huán)境知識、提高公眾環(huán)境意識、認識環(huán)境問題真相的重要手段，同時信息公開還是動員公眾社會力量的基礎。

　　在SARS事件、圓明園環(huán)境影響評價聽證會、禽流感事件、以及松花江水污染等事件爆發(fā)之后，讓我國政府對社會事件、環(huán)境事件等信息公開的重要性有了新的認識；同時，在新的體制引導下，我國政府在信息公開方面正在發(fā)生巨大的轉(zhuǎn)變，政府開始向受公眾監(jiān)督型政府和服務型政府轉(zhuǎn)型。2007年，原國家環(huán)保總局發(fā)布了第一部有關信息公開的部門規(guī)范性文件《環(huán)境信息公開辦法（試行）》，并與《中華人民共和國政府信息公開條例》在2008 年5月1日同日生效。《環(huán)境信息公開辦法（試行）》要求環(huán)保部門要通過有關媒體渠道向社會主動公開環(huán)境法律法規(guī)、環(huán)境保護規(guī)劃、環(huán)境質(zhì)量狀況、環(huán)境統(tǒng)計和調(diào)查信息、突發(fā)環(huán)境事件應急預案、主要污染物排放總量、排污許可等近二十類環(huán)境信息。希望這項《辦法》能夠在廣度和深度上進一步拓展，真正為公眾知曉環(huán)境信息建立通道。

　　此外，環(huán)境問題的解決還需要借助多方社會力量，發(fā)展政府、學術、企業(yè)、公眾等多方面的“環(huán)境同盟軍”。自2003年起，清華大學與中國水網(wǎng)聯(lián)手發(fā)起的“環(huán)境戰(zhàn)略沙龍”、“水業(yè)高級戰(zhàn)略沙龍”、“水業(yè)高級技術沙龍”等系列民間活動就是多方“對話”方式的創(chuàng)新，將政府、學術、企業(yè)三方的高層人士聚集在一起對中國城市水業(yè)改革的各種熱點問題進行討論，在政府、學術和企業(yè)之間形成良好的三方“對話”平臺和“伙伴關系”，至今已經(jīng)成功舉辦的30余次活動對中國城市水業(yè)改革的推進和發(fā)展起到了積極的作用。因此，我們希望通過更多的“沙龍”、“對話”加強政府、學術、企業(yè)、公眾在環(huán)境管理方面的交流和溝通，大力發(fā)展“環(huán)境同盟軍”，借助各方人士的環(huán)境管理潛能，為有效解決我國的環(huán)境問題群策群力，實現(xiàn)我國的環(huán)境保護目標。

相關專題：第一期環(huán)境戰(zhàn)略沙龍

編輯：王彩霞