中國城市化的目標和任務

　　　　　　　　　　　　　國務院發　展研究中心發展戰略和區域經濟研究部副部長 侯永志

　　一．推進城市化意義重大

　　1． 推進城市化是全面建設小康社會、實施現代化建設第三步戰略部署的需要
　　中國現代化建設第三步戰略部署的目標是，到2050年人均GDP達到中等發達國家水平，基本實現現代化?，F代化是一個綜合概念，至少包括如下內容：發展水平（人均GDP）和居民收入水平的提高，生產方式和生活方式由傳統式向現代式的轉變。黨的"十六大"明確了中國現代化建設的階段性目標，就是在2020年實現全面建設小康社會的目標。全面建設小康社會的目標之一就是明顯改善改善居民的生活質量。城市化是生產方式和生活方式轉變的結果，又促進著生產方式和生活方式的轉變。如城市可以將生產要素集中到一起以進行合理配置，也可以為居民提供更好的生活環境、生活服務和更多的公共產品（如教育、醫療、給排水系統、配送電系統等）?，F代化和城市化緊密相聯，世界上發達國家一般都有很高的城市化水平（注1），如2001年美國城市化水平 為77%，日本為79%，德國為88%。
　　2． 推進城市化是更好地推進工業化的需要
　　新中國成立以來，中國的工業化迅速發展。但中國的工業化遠沒有完成，還需要繼續推進。由于中國的城市化明顯地滯后于工業化，工業化的推進受到了嚴重制約。一般認為，城市化率與工業化率之比值的合理范圍在140%－250%之間。而1978年以來，中國的這一比值雖然有所提高，但至2002年也僅達到88.1%。城市化的滯后阻礙了農業勞動力向非農產業的進一步轉移，固化了農民的生產生活方式，限制了農村市場的擴大，抑制了總需求的擴張，從而在很大程度上制約了工業化的繼續推進。
　　工業化發展到一定階段后，將出現服務業大發展的趨勢。服務業的快速發展，將為第一、第二產業提供更好、更多的服務，從而促進這些產業的發展。目前，相對與其他產業而言，中國的服務業更加落后。服務業的落后已經制約著工業化進程的推進，在全面建設小康社會的整個歷史時期，中國必須大力發展服務業。而服務業是以城市為依托的，沒有城市化的快速發展，便不可能有服務業的快速發展。

　　　　　　　　　　　　　　　　　表1. 中國工業化與城市鎮化的發展比較（%）

年份 工業增加值/GDP 市鎮人口/總人口 城市化率/工業化率 1978 44.4 17.9 40.4 1980 44.2 19.4 43.9 1985 38.5 23.7 61.6 1990 37.0 26.4 71.4 1995 42.3 29.0 68.7 2000 43.6 36.2 83.0 2001 43.5 37.7 86.7 2002 44.4 39.1 88.1

　　3．推進城市化是全球化背景下提高國際競爭力的需要
　　人多地少是中國的基本國情。在較少的土地上投入大量的勞動，是中國農業缺乏國際競爭力的根本原因。中國目前農戶農作物生產的平均耕地經營規模僅有0.4公頃，與世界農產品主要出口國（如美國和加拿大）的耕地經營規模（從幾百到上千公頃）相差甚遠。這意味著在單位農產品的成本中，世界農產品主要出口國生產的農產品的勞動成本（一般占總成本的10%左右）大大低于中國的勞動成本（占總成本的40－60%）。顯然，在物化生產成本（如化肥和農藥等）相同的情況下，中國的農產品將十分缺乏競爭力。中國要提高種植業產品在國際市場上的競爭力，除了通過科技提高產量外，還需要使農業勞動力大規模轉移，以擴大土地經營規模，降低生產成本。
　　如果農業勞動力不能大規模轉移，在農產品市場逐步開放的情況下，中國農業將面臨巨大的生存壓力。在這種情況下，若通過財政補貼維持農業的生存，中央政府的財政將不堪重負，從而有可能加重其他產業的稅費負擔，并進而影響這些產業的國際競爭力。
　　從國際經驗來看，市場經濟的充分發展及其國際化，需要形成一些國際性的貿易、金融、信息中心，而這些中心多以大城市為依托。在國際競爭日趨激烈的情況下，中國也必須發展一些大城市以及以此為依托的區域性、全球性貿易、金融和信息中心。
　　4． 推進城市化將為經濟持續增長提供不竭動力
　　目前，中國城市基礎設施比較落后。城市基礎設施建設，包括通路、通水、通電、通郵、通話、通氣、通熱和平整土地工程建設，城市生態環境和城市災害預防與控制工程建設，快速軌道交通、信息基礎設施、城市管理工程建設等，將極大地促進內需的增長，從而為經濟增長提供強大動力。
　　居民向城市的集聚還將擴大房地產市場的需求，從而拉動房地產投資需求。
　　城市化創造著居民的消費需求，如汽車、信息產品、服務產品的需求，為市場擴張創造前提條件。
　　城市化將整體上改善居民的生活環境和教育、醫療及衛生條件，能夠為經濟增長加快人力資本積累，提高勞動者的素質。
　　5． 推進城市化有利于地區協調發展
　　城市是區域經濟增長極。城市化本質上是一個人口地域集中過程。人口和經濟的集中便于經濟活動利用技術和資本的外部性，提高生產率，增強盈利能力，從而促進資本的形成，推動經濟的增長。
　　城市化和農業產業化有著密切的關系。農業產業化的基礎是農業生產和經營的規模化，而農業生產和經營的規?；忠赞r業勞動力的非農轉移為前提。城市化將為農民的非農轉移創造機會。因此，城市的發展能夠帶動毗鄰地區的經濟發展。
　　另外，城市化還將促進落后地區的發展和現代化，為實現共同富裕提供前提條件。

　　二．中國城市化存在的問題

　　1． 城市化水平低
　　中國是世界上城市化水平較低的國家。與發達國家比是如此，與一些發展水平相近的發展中國家相比也是如此。按照世界銀行數據，2001年中國城市化水平只有37%，低于世界平均水平10個百分點，低于中低收入國家的平均水平9個百分點，低于高收入國家平均水平41個百分點。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　表2. 中國城市化水平國際比較

國家或地區 1980年城市人口占總人口的比率（％） 2001年城市人口占總人口的比率（％） 世界平均 39 47 低收入國家平均 24 31 中等收入國家平均 38 52 中低收入國家平均 31 46 中高收入國家平均 64 77 高收入國家平均 75 78 中國 20 37 （注2） 美國 74 77 日本 76 79 德國 83 88 馬來西亞 42 58 印度尼西亞 22 42 菲律賓 38 59

　　　　　　　　　　資料來源："World Development Indicators 2003 ", The World Bank。
　　2．城市基礎設施水平低
　　中國城市基礎設施水平低，表現在：大城市交通擁擠、居民居住條件差、環境和噪聲污染嚴重、水資源短缺等；中小城市自來水、天然氣普及率和硬化道路比重低、污水、廢物處理設施缺乏等。
　　北京、上海、天津是中國城市基礎設施水平較高的城市。即使這樣的城市，其基礎設施水平與國外一些大城市相比，還存在著較大差距。如2002年上海人均公共綠地面積6.1平方米，只相當于倫敦1990水平的16.0%左右。
　　同時，還應看到，城市基礎設施水平在地區之間的明顯差異。由表3可以看出，中國城市基礎設施整體上處于較低的水平上。
　　　　　　　　　　　　　　　表3. 若干地區城市基礎設施發展水平的比較(2002)

城市 人均住宅建筑面積（平方米） 城市人口自來水普及率（％） 城市煤氣普及率（％） 人均鋪裝道路面積 （平方米） 人均公共綠地面積 （平方米） 北京 26.4 100 99.6 8.1 5.9 上海 28.0 100 100 11.6 6.1 天津 22.2 100 95.1 8.5 5.6 遼寧 19.4 87.1 82.0 7.1 5.7 安徽 20.2 79.7 62.4 8.8 4.5 河南 19.2 73.2 49.3 6.4 5.7 四川 24.9 43.5 30.7 3.9 2.6 陜西 21.0 76.9 59.2 5.6 4.0

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　資料來源：《中國統計年鑒2003年》。
　　3．區域發展不平衡
　　中國城市化地區發展不平衡表現在：第一，三大地帶之間。2000年，東部水平為44.6%，中部為33.5%，西部（不包括廣西和內蒙）為27.7%；東西相差16.9個百分點。2000年，東部有城市287座，中部由247座，而西部只有126座。從城市密度來看，東、中、西部之間的差別更大。
　　第二，省際之間。按照2000城市化水平的高低，可以把中國大陸31個省區劃分為四類地區。（1）城市化水平在50%以上者，包括北京、上海、天津、遼寧、黑龍江和廣東等6省市；（2）城市化水平在40%至50%之間者，包括內蒙古、吉林、江蘇、浙江、福建、湖北和海南等7省區；（3）城市化水平在30%與40%之間者，包括山西、山東、重慶、陜西、青海、寧夏和新疆等7省市區；（4）城市化水平30%以下者，包括河北、安徽、江西、河南、湖南、廣西、四川、貴州、云南、西藏和甘肅等11個省區。城市化水平最高者與最低之間相差70個百分點左右。
　　4．城市平均規模偏小
　　表4提供了特大城市人口集中度的國際比較情況。2000年，中國特大城市人口集中度只有14%，低于法國7個百分點，低于巴西20個百分點，低于美國和日本24個百分點，低于德國27百分點。
　　　　　　　　　　　　　　　　表4. 特大城市（人口超100萬）的人口集中度

國家或地區 1980年特大城市人口占城市總人口的比率（％） 2000年特大城市人口占城市總人口的比率（％） 中國 13 14 巴西 32 34 法國 21 21 德國 39 41 日本 34 38 美國 38 38

　　　　　　　　　　資料來源： "World Development Indicators 2003 ",The World Bank。　　

　　三、中國城市化的目標與任務

　　1．在未來20年內，將城市化水平提高到60%左右
　　城市化的目標取決于需要和可能。目前，中國城市化水平較低，提高城市化水平是現代化建設長期而艱巨的任務。從需要方面來看，中國的城市化進程越快越好。中國城市化的進程將主要決定于其可能性。
　　為分析中國城市化進程的可能性，根據世界銀行2000年《世界發展指標》，我們可以估計城市化發展的多國平均模式。根據這一模式，城市化水平與人均GNP的自然對數呈線性相關關系。（見專欄1）世界銀行的一份研究報告表明，人均GDP的差異可以解釋城市化水平差異的70％。這也說明，人均GDP水平是城市化化水平最主要的決定因素。
　　2000年，中國GDP總量為89404億元，人均水平在7040元左右，按官方匯率計算達到850美元左右。根據有關中國經濟增長潛力的分析，2000－2020年，中國GDP年均可增長7.2%左右。另據有關人口增長的預測分析，2000－2020年，中國人口年均將增長8‰左右。據此估計，2020年，中國人均GDP將達到2885美元。屆時，城市化水平可達58.7%。
　　以上分析可見，在未來20年內，將中國的城市化水平由2000年的36.22%提高到60%左右是比較合適的目標。這樣，城市化率年均需提高1.2個百分點左右。

　　　　　　　　　　　

專欄1. 城市化水平與人均GNP之間的關系
1．基本假設：城市化水平與人均GNP的自然對數呈線性相關關系。
2．數據來源：世界銀行2000年《世界發展指標》。
3．估計結果：RURBAN=-51.44+13.82Ln(PGNP)
　　　　　　　　　　(-4.53) (9.14)
　　樣本數：26 　　R²=0.78
4．線性關系圖

　　　　　　　　　　　　

注：RURBAN為城市化率（市鎮人口占總人口的比重），PGNP為人均GNP（美元，世界銀行匯率換算），LPGNP為人均GNP的自然對數。

　　2．在擴大中小城市數量的同時，適當重視大城市數量擴大和功能提升
　　在相當長的時期內，城市數量的嚴重不足是中國城市化面臨的主要矛盾，擴大城市數量（包括大、中、小城市數量）是中國城市化的主要任務。美國的國土面積與中國差不多，而人口遠比中國少，1980年人口超過2500人的城市就達8765座，同期，中國人口超過2500人的城鎮不足1000座。
　　擴大城市數量，不僅要擴大中小城市數量，還要適當擴大城市數量。大城市不僅勞動生產率較高，其資本生產率甚至基礎設施生產率也較高。表5 提供的法國巴黎的情況說明了這一點。
　　發展大城市，不僅是城市化本身的需要，也是實現經濟增長和生產率提高的需要。事實上，大城市數量的擴大，不僅是一種需要，還是一種趨勢。從國際經驗看，人均GDP在3000美元以下時，人口和經濟要素主要是向大城市轉移。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　表5.1989年巴黎及其他地區生產率的比較

巴黎 法國其他地區 差別 勞動生產率（1000法郎/工人） 346 259 ＋34% 資本生產率（產出/資本） 0.93 0.73 +27％ 基礎設施生產率（產出/基礎設施） 4.49 2.45 ＋63％

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　資料來源：《1998年Rousseau》，第64頁。
　　中國是土地資源稀缺的國家，節約使用土地應當是一項長期的基本國策。城市化應有利于資源特別是土地資源的節約。1997年，中國城市市區總面積35萬平方公里，占陸地國土面積的3.6%；卻承載著2.4億人口，占總人口的19.4%。且比較各類城市可見，城市規模越大，越有利于土地規模的節約。1997年，中國超特大城市 每平方公里面積承載人口1656人，而中等城市只有533人，小城市只有220人，前者是后兩者的3.1倍和7.5倍。城市承載人口能力隨規模變化的情況見表6。
　　　　　　　　　　　　　表6. 中國城市（注3）承載人口能力隨規模變化情況（注4）

超特大城市 特大城市 大城市 中等城市 小城市 超特大城市 1.0 特大城市 1.4 1.0 大城市 2.6 1.8 1.0 中等城市 3.1 2.2 1.2 1.0 小城市 7.5 5.3 2.9 2.4 1.0

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　資料來源：《中國城市統計年鑒1998》
　　3．完善城市功能，形成合理的大、中、小城市布局
　　現代城市不是傳統社會中的城堡，它不僅是人們居住的場所，還是人們謀求生存和發展的場所。城市不是一個封閉的系統，它與其他地區必須不斷地進行物質、人才和信息交流。城市大小不一，其功能也不一樣。
　　城市，特別是大城市，必須發揮它的凝聚經濟的功能，以吸引投資、孵化新企業并刺激經濟增長。與小城市相比，大城市應該更加注意多元化，但從大多數情況來看，工業和服務業必須保持一定的平衡。在專業化的中小城市中，應以發展商業為主，并根據具體市情適當發展工業。特大城市則應依賴于服務業的發展，特別是為生產的服務業的發展。國際上城市化的發展昭示了這一規律。在紐約，FIRE（金融Finance、保險Insurance、房地產Real Estate，三個單詞的首字母縮寫）部門雇傭了15%的勞動力，支付27%的工資。該城市公司所得稅的一半來自前1000大納稅企業，其中40%從事FIRE產業。
　　小城鎮應該具有吸納農村人口過剩人口、帶動農村經濟和社會發展的功能。因此，發展小城鎮不同于建設居民區。小城鎮能否履行其功能，關鍵在于自身是否有經濟活力。小城鎮不能"有城無市"，必須既有"城"，又有"市"。它的發展必須以產業發展為依托，其規模的擴張必須以經濟繁榮為前提。
　　由于大、中、小城市在城市化進程中發揮著不同的作用，具有不同的功能，大、中、小城市必須形成合理的布局。這樣。中國的城市化才能健康發展。

四、促進城市化的若干政策建議

　　1．統一認識，明確戰略
　　雖然中共十六大進一步明確了 "要堅持大中小城市和小城鎮協調發展，走中國特色的城鎮化道路"的戰略，但在實際工作中，還存在著優先發展大城市還是優先發展小城市的分歧，有必要進一步統一認識。
　　統一認識，明確戰略，有助于制定正確的城市化戰略和城市規劃。如，只有當認識到大城市的發展是一種必然趨勢之后，才能在城市規劃中對大城市發展可能帶來的負面影響予以認真的考慮，并采取相應的預防措施，避免出現國外普遍出現的"大城市病"。
　　2．加強城市規劃，強化政府對城市化的指導
　　城市化有其自身發展的規律，但政府在城市化過程中不是無所作為的。綜觀各國現代城市發展史，可以看出，一個良好的規劃是城市化健康發展的必然需要。要制定不同層次的城市發展規劃。目前，中國不缺乏單個城鎮的城市總體規劃，但缺乏區域性的城鎮體系規劃，更缺乏全國性的城市體系規劃。在新的歷史時期，要對跨區域的和全國性的城市體系進行研究和規劃，而各地區則要根據這些規劃調整和完善現有規劃。規劃一經制定，就需要保持穩定性，以維護規劃的嚴肅性。
　　3．從實際出發，建立符合中國國情的社會保障體系
　　在現階段，城市居民不同于農村居民。對于農村居民來說，土地是他們的生活保障；對于城市居民來說，就業是他們生存和發展的主要手段。在經濟全球化深入發展和技術不斷進步的條件下，勞動者就業崗位的轉換將越來越頻繁?，F在中國農民有一種進城的渴望，但又恐失去土地后，一旦沒有就業機會，將面臨較大的生活壓力。因此，為順利推進城市化，必須盡快建立符合中國國情的社會保障體系，擴大社會保障的覆蓋面。
　　4．完善農村土地制度，促進農民的非農轉移
　　中國現有的土地制度，一方面為農民提供了一種社會保障或就業保障，另一方面也制約了農民向非農的轉移和農業經營規?；膶崿F。隨著整個國家社會保障能力的提高，可考慮在一定條件下，實施土地使用權流轉制度；鼓勵離鄉進城農民將原承包的土地使用權有償轉讓，把土地轉讓金的部分或全部交與社會保障機構，?quot;土地"換"保障"。這既有利于穩定農民的非農轉移，又有利于推進農業規模經營。
　　5．完善戶籍制度，建立全國統一的勞動力市場
　　目前的戶籍制度是在計劃經濟時期形成的人口管理制度。那時，由于物資產品相對短缺，采取了一些城鄉分割的做法，如限制農民向城市的遷移。隨著改革開放的不斷深入，中國人口流動的限制逐步松動，但中國城鄉勞動力市場仍處于分割狀態。這種分割在一定程度上制約了農村勞動力的非農轉移。然而，應該看到，現行的戶籍制度不是影響勞動力非農轉移的惟一因素。當前，要做的工作是，完善戶籍制度，使之符合建立全國統一的勞動力市場的需要。
　　6．建立城鎮建設投融資新機制，保障城市化的資金供給
　　財政資金是城市基礎設施建設資金的主要來源。在發達國家，國家財政無償投入一般都占到各國城市基礎設施建設投入的50%以上。如日本，在1980年，政府財政支出占城市基礎設施總投資的58%。目前，中國財政投入的比重僅占35%，應在穩定現有水平的基礎上逐步提高。但城鎮建設需要大量的資金，緊靠財政投入顯然不行，必須建立城鎮建設投融資新體制，才能保障城市化的資金供給。如可考慮完善和規范城鎮土地批租制度，建立和完善城鎮土地出讓金用途分解機制；允許有條件的地區發行市政債券；推行特許經營權制度，吸引外資、動員社會資金參與城鎮基礎設施建設等。
　　7． 重視人才培養，建設社會主義新城市
　　農民向城市的轉移、農業勞動力向非農產業的轉移，不僅意味著人口的空間移動，還意味著人們生活方式、行為方式和工作方式的轉變。事實上，農民受教育水平不高，也是中國城市化進程緩慢的一個原因。為提高轉移人口對新工作環境和生活環境的適應性，克服農民進城知識方面的障礙，必須對他們進行教育和培訓。
　　城市是一個復雜的社會經濟系統。城市化的發展，將帶來越來越多的管理問題。中國相當多的城市政府官員尚缺乏管理市場經濟條件下城市的經驗。為使城市化能夠健康發展，中國一方面要對城市管理體制進行改革，另一方面，要加強城市管理的能力建設，培養合格的城市管理人才。

注1：城市化水平=城市人口/人口總量

注2：為便于比較，此處選用了世界銀行提供的數據。此數據與中國統計年鑒提供的數據不同

注3：超特大城市人口在200萬以上，特大城市人口在100－200萬之間，大城市人口在50－100萬之間，中等城市人口在20－50萬之間，小城市人口在20萬以下。

注4 ：數值為人口承載能力之比