薛濤：環保PPP年度盤點，分類后的頂層思考與產業變局

導讀：隨著財政部第三批示范項目的公布，PPP成為基本國策幾乎已成定論。應財政部ppp中心約稿，E20研究院執行院長薛濤對2016年度市政環保PPP進行了盤點，這也是他在日前君合律師事務承辦的2016年PPP立法研討會中發言的第三部分。

前言

從43號文發布至今，已三年有余。隨著財政部第三批示范項目的公布，PPP成為基本國策幾乎已成定論。1.56萬億的PPP項目落地規模，使中國特色PPP成為各類令世界矚目的中國速度的又一案例。當然，中國落地的PPP項目，應該結合中國國情和歷史發展階段找到其內在規律和主要矛盾，而追求公共服務供給水平的整體效率的提高是所有國家推進PPP的共同的核心目標。從E20環境平臺“促進環境產業成長”的基本使命出發，我們對PPP的研究更看重其對產業的影響。當然，不能高效提供公共服務的環境產業，必然是偽產業，因此產業的本質與PPP的目標并不矛盾。

結合國情，必然要將PPP與原有地方融資建設模式(即公建公營)進行比較。經過兩年多的摸索，有成績也有教訓，筆者認為，要找出PPP落地的障礙和問題，則需要堅持“分類、分類再分類”的基本分析方法。之前的各類PPP文件，在分類上基本是按照應用領域進行分割(如水務、園區、環保、交通等等);或者按照財政部綱領性文件，財金[2014]113號文中“使用者付費、可行性缺口補貼和政府付費”的分類方式(發改委[2014] 2724號文中“經營性、準經營性和非經營性”的分類方法與之類似)，是以是否需要財政補貼來進行劃分。基于中央政府統籌管理的考慮，這種分類很有針對性，但對進一步分析各類PPP項目的核心邏輯和如何通過PPP提升公共服務效率尚顯不足，比如目前將污水處理、垃圾處理等這類政府付費項目歸于使用者付費和經營性/準經營性項目，實際上邏輯并不清晰。

財政部最新頒布的財經[2016]92號文PPP財政管理辦法中，僅有提到特許經營權作為部分類型項目可能會涉及的要素，并未明文強調分類。而在發改委的[2016] 2231號文中，雖然首次明確將“特許經營和政府購買服務”兩種PPP模式分開，但卻未有進一步細節陳述。此外，近期行業部門所發布的文件(國務院頒布的燃氣條例和住建部聯合發改財政所發布的住建[2016] 208號文“鼓勵民間資本進入燃氣、供水行業”)中，對燃氣市場化的相關描述并不符合對PPP和特許經營當前的法規要求，這反映出對公共服務市場化改革的頂層結構思考的不足。(詳情點擊 → 薛濤：燃氣條例涉公權私授?看PPP失去頂層支撐的危害)

越來越多的負面案例證明，PPP政策的制定者不能光考慮初衷和背后的出發點，更要盡力預判在政策落地中，不同的利益主體(地方政府、社會資本、金融機構甚至咨詢公司)謀求自身利益最大化(政績、GDP或者利潤)的訴求，難免在某些項目上演進為投機或合謀，而有可能導致項目背離了前文所述的提高公共效率的核心要求。而要做到可實施且不走偏的政策，則也需要在政策討論和制定中按照不同分類，不同的項目邏輯和不同的主體，運用“博弈論”的思考方法去分析、預演和設計機制。

本文以筆者在君合律師事務所舉辦的2016年PPP立法研討會上的發言的最后一部分擴充寫成，希望通過對市政環保領域PPP項目分類的方式，對公共服務市場化改革的頂層結構進行探討，并就PPP的不同模式在環境產業中形成的影響進行總結。(PPP立法研討會發言第一部分請參見 → 薛濤：中國特色三大關系決定PPP國情)

一、市政環保產業主要涉及的PPP領域

利用E20環境產業九宮格能更加清晰的理解PPP在環境產業中所能應用的不同子領域。九宮格的左側代表環境產業的服務對象，下方則是污染物的承載介質。考慮到合同屬性，直接為工業客戶提供治污服務的第三方治理不屬于政府公共服務的范疇。除了工業園區廢水集中處理和危險廢棄物處理，由于需要政府授權而兼具兩種特性，可以納入PPP的范疇。其它大部分情況下，將工業治污的第三方治理與PPP混為一談，甚至套用特許經營模式都容易造成邏輯混淆。筆者認為當前存在以推進第三方治理或PPP為由，不當授予治污企業壟斷權，強迫工業企業接受政府指定的環境治污企業的委托服務的案例，其合法性有待商榷。

圖 1 E20環境產業九宮格

簡單而言，目前與PPP相關的領域包括上圖1、2、3、4四個區域(都是政府為支付對象或者需要政府賦予壟斷經營權)，以及前文所述的交叉地帶的工業園區集中廢水處理和工業危廢處理。此外，供水、管廊等業務也與環境產業緊密相關，在E20的行業研究中都作為環境產業來看待。

由此可以列出當前E20所關注的環保企業會員普遍參與的PPP項目，并按照筆者“頑固堅持”的分類法進行分類如下：

A) 政府監管型特許經營領域

供水PPP(股權合作為主，燃氣、供熱PPP性質很類似)、工業危廢、地下管廊

B) 政府購買服務型特許經營領域

污水廠BOT、垃圾焚燒廠BOT、垃圾填埋廠BOT、餐廚處理廠BOT、污泥處理廠BOT等(上述項目可能打捆包含前端收集運輸)

C)非特許經營的政府購買型PPP(PFI)

管網融資建設、不含污水廠的黑臭水體治理和海綿城市、土壤修復、農村污水或垃圾治理等

D)不含融資和基礎設施建設的非PPP的政府購買服務

垃圾清掃或收運(不含收運站融資建設)、城市水體維護、環境監測服務、基礎設施的委托運營服務

圖2 E20市政環保PPP分類格局圖

上述分類并不能絕對化的看待。例如，若地下管廊收費基礎很差(地區經濟發展水平不匹配)，地方政府有可能給予了極高比例的補貼保障，那么這種項目的性質實際上就會從A類轉換到接近C類。同時，現實中有很多不同性質的項目也有包括在類型ABCD之間打捆的組合模式。但上述情況并不妨礙通過對典型模式的分類來分析核心邏輯和主要矛盾。

編輯：趙凡