政策性資金和水務市場的接口—劉昆

編者按：在中國水網和清華環境系主辦的"2006城市水業戰略論壇"上，中儀國際招標市政公用事業咨詢部副總經理劉昆進行大會發言，主題為：“政策性資金和水務市場的接口”。會后，中國水網根據錄音對發言以及現場的提問做了整理（未經本人審核），現特別推出。

以下為發言內容：

各位領導、各位來賓，女士們、先生們，大家好。今天我非常高興來這里和大家歡聚一堂，共同探討中國水務的發展之路。首先感謝清華和中國水網為大家提供了這么一個機會，非常感謝他們為此做出的艱苦細致的工作，我今天和大家交流的題目是政策性資金和水務市場的接口。

我先介紹一下目前中國水務市場的政策性資金的背景。今天的中國水務市場已經完全不同于水務市場化初期的市場，水務市場化已經過了所謂經濟學的磨難期（春秋戰國時期），進入了成熟期，我們目前已經脫離了對英美模式的簡單的揣摩和模仿，進入到自主上升通道。在早期的時候大家都考慮BOT、TOT還是其他的一些模式，今天我們考慮的模式應該比這個問題層次要深，細節上要更為豐富。

考慮這個問題是水務市場的主體。應該說通過分析，我們看到，今天水務市場的主體是非常艱辛的，政府主管部門一直在沿襲列寧的所謂的制高點。今天改革也是從根本上改變這種管理的體制，通過社會資金的引入，并不是真正要做到國退民進，而是要做到國家資本在這個政策體系里面建立相應的話語權，這樣市場政策就有了對政府進一步的要求，要求他更為注重政策的操作、評估、跟蹤體系的建立。

作為政府我們認為他面臨三項問題，首先就是如何及時出臺具有前瞻性的戰略性政策，以建設部為例，出臺過幾個文件。這些文件在我們和中國水網、清華大學水業政策研究中心共同出版的市政公用改革相關文件匯編上都有相當細致的條款。第二就是如何利用經濟杠桿調控市場的行為。我們一會兒會展開說。第三就是如何實現有效的過程監管，因為我們知道監管是大家一直放在嘴邊的話題也是政府非常頭疼的事，今天上午也和相關官員溝通過，監管條例可能很快出來。這個監管條例實際上更為注重過程監管，一個污水處理廠在過程中已經發生變化，而不希望由環保局去罰他出水的情況，這個也是政府職能上根本性的轉變。

作為投資人，因為我們國家的政府是強勢政府，那么有了政策，包括我剛才說到建設部、發改委、國務院的有關法令。政策能不能到位？這方面也有政策不到位的風險。還有今天要展開說的不盡科學的融資結構。

為了能夠更有效的了解這個市場，我們對中國的水務市場做了大量的調研工作，目前在中國市場我們搜集到了153家有業績的投資人，我們對他們的投資主體和業績進行了相應的文件和數據跟蹤。

結果顯示：第一，投資人類型在不斷轉化。這個行業內我們叫它洗牌。

第二，市場投融資體制的變化，使我們了解市場、了解需求、了解平衡點、支點如何調節。我們知道市場需要政策，是不是這些政策沒有出臺呢？有部分政策已經出臺了。我剛才講到的相關文件的匯編，這是我們從三萬個建國以來頒布的法律法規、條令里面收集到的現有的、有效的相關改革的文件，建設部城建司也非常支持這個文件，作為一本正式的出版物也會發生，目前在會上都是免費贈給與會代表。

第三我們發現在政策支持下怎么來做政策性的工作？就是剛才說的經濟杠桿。從投融資的角度有一些終極指標來判斷一個項目；實際上從經濟學的角度，只能利用財務和金融杠桿來調節支點，杠桿調節得好，包括融資成本、和地方政府的相應的條款的松緊程度，、享受的政策程度都直接影響了項目的指標，今天上午發改委的許司長也提到，下一步的工作重點是降低水務市場的成本，投資人目前的融資成本是這個成本中相當大的一塊。

中儀主要是從事政策性資金或者外貸項目的政策性資金的招標采購工作，所以我們有我們的優勢。我覺得每個咨詢公司都有他的特點，我們的特點就是我們非常熟悉政策性資金，給大家介紹一下我們的3331制投資模式。3331就是一個項目作為一整個盤子，政府出資30%，我們指的是財務資金，地方籌資30%，融資信貸30%。應該說這種形式在轉軌期非常有效地支持了大批基礎設施的建設。但是在市場化進程中也出現了一種情況，就是從投資主體轉換這個鼓勵政策的前提下，出現了投資成為全部融資的整體，投資人完全以項目作為項目的融資貸款，這樣做會造成投資風險大，融資風險高。這個行業是公用事業，公共產品的三大特性就是壟斷性、公益性，還有公共性。所以我們在這里說，千呼萬喚始出來。政策性資金是不是說政府要退出這個舞臺？我們給大家的答案不是這樣的。那么我們怎么做呢？

中儀國際招標公司組織了項目組，05年以來，配合有關的政策研究機構，研究的主題就是政策性資金的特性與水務市場的銜接。

給大家介紹一下政策性資金的工程。首先是作為財政性手段的國債，但是它不是一個財政資金，第二是作為主權外債，一會兒常杪博士會詳細介紹詳細的情況。第三就是外國政府貸款，叫雙邊政府貸款，曾經有27個國家和中國政府簽訂過外國政府貸款的協議。一會兒我給大家介紹一下最近馬上推出的開放式政策協議。

其實大家都可以看到我們的市政小六項，就是污水、自來水、垃圾、集中供熱、燃氣、公交改造。但實際上政策性資金在這幾年轉軌期，包括未來，剛才于曉東處長介紹的未來的“十一五”規劃中，主要支持配套管網的建設、支持城鄉統籌的建設。我們就建議淮安市政府把取水口改造涉及四千萬資金量的拿出來由政府承擔，政府在取水口改造這塊能夠得到國家的相應的政策支持，這個在一定程度上減輕了投資人的負擔。

政策性資金的特點：作為政策性資金有他的優點，是以財政作為擔保的；第二是利息低、貸款期限長；還有就是事實證明，近些年來我們國家引進的這些外貸項目，給國家基礎設施領域、市政公共行業帶來了大量的先進管理理念和機制。缺點就是申請時間長、事情標準苛刻。

我們千呼萬喚的是什么樣的政策性資金？現在在所有配合建設部、開行做的新的金融協議里面，都把它叫做開放式金融協議。傅濤博士和我本人都一直配合主管部門在做這項工作，現在這個協議已經正式簽署了，昨天我跟開發行和評審二局、評審三局、汪部長已經正式簽字。一會兒我給大家講一下這個協議。

為什么要簽開放式金融的協議？不用說大家也知道，社會資本，包括我們這里的各種類型的投資人，對這種政策性的非常情有獨鐘。

第二就是政策性資金的缺點可以通過具有可操作性的實施細則來克服。

第三點就是以政策性資金的管理觀念帶動投資人。但是政策性資金的貸入會使你受到項目管理上的約束。首先政府的監管約束，這樣就可以使投資人感受到這種先進的理念和先進的項目管理政策和相應的程序。

我們說金三角是什么呢？很小一部分的政策性資金，支持了投資人的投資信心，包括降低了投資成本，減少了投資風險，最后造成的結果就是以扶植帶動監管，這也就是我們要向國務院做的監管文件里面一個非常重要的因素。

目前存在的一個問題我想今天時間不夠就不細講，就是政策性資金的銜接問題。我經常接到電話，我們這個項目已經拿到政策性資金。但是投資人進來，他們這些錢就不能用了，是不是這樣呢？我們和世行做了溝通，因為世行在外貸項目里是老大哥，世行項目是非常規范的。那么中儀招標公司以世行項目為模板，作為一個模式，我們一共歸納了七種模式，這些模式相當專業。我來不及細講，所以今天我暫時把它過去，但是我想說的是我們有辦法克服這種銜接點，在不對世行做任何欺詐的情況下，我們有辦法解決這種資金的銜接。

我們推廣這些模式的目的，第一就是加強投資人使用政策性資金的信心。第二是加大政策性資金對水務改造的支持力度，第三是進一步優化水務市場的融資環境，第四也是政府特別希望我們做這個課題能達到的目的。以前排水公司是下面的事業單位，自來水公司是全資單位，我們提倡了一貫的原則就是以扶植代監管，你只有和他在資金上有很強的依賴性。我們想這種很強的資金連帶關系會帶來非常有利的監管。

那么幾點建議，首先加大研究力度，充分發揮金融產品、金融工具作用。

未來五年，國家開發銀行，與建設部簽訂的開放式金融協議。它有三個特點，我先說一下框架。這個項目第一可以直接貸給投資主體，無論是外資投資企業還是國內的企業都可以直接代給投資主體；第二是他的期限長，利息低；第三就是部分股本金貸款。以特許經營協議作為抵押條件，只有通過公開競爭贏得特許經營權的投資人，才能拿到特許經營協議到開行融資，那么他的渠道有兩個，一個通過地方向開行的分行申請；第二可以向總行申請。有關的具體細節大家可以向我們咨詢。開行也希望我們能夠在今年通過推廣這個項目，在全國找到示范性模式，先示范后推廣的這么一個模式。

第二個信息就是大家一直說的，歐美國家在這方面都用市政債券，但是我們國家沒有。通過近期和國家發改委的溝通證明市政債券發展有望。亞洲金融危機警示我們通過市政債券很大比例扶植的市政設施有沒有倒掉。02年之前的發債高峰期實際上20%的企業債券是市政債券。我們已經把這個數據提供給了國家發改委和財政部，但是預算法的軟預算里目前不允許我們企業自行發展債券。目前應該說這件事已經有了比較大的進展。

第二就是我剛才說的簡化申報程序，形成綠化通道，開行也是非常尊重這個原則，在事實細則中也完全按照這個原則來做。

今年要在全國用開行的資金作為導向，推廣三到五個示范項目，這些示范項目不僅股本金能夠拿到相應的貸款，而且股本金能夠拿到軟貸款作為示范項目。

第三就是剛才介紹了33331制。現在我站在這里，我也不知道新的政策性資金配比到底怎么樣。所以我希望真正能形成制度性管理。

大家認識中儀招標是我們因為做招標起家的，但是今天希望能用我們自己在過去幾十年積累的，和我本人的項目經驗給大家提供服務，我們公司總裁今天也來到現場，我代表他向大家表示感謝，感謝大家多年來對中儀招標公司的扶植，謝謝大家。

主持人傅濤：感謝劉總，感謝曹總，也感謝中儀國際對本次會議的支持。我想最后環保決定里面，監管也都強調了政府的責任。所以在這個背景下，政策性資金的使用無疑是很重要的一個環節。無論是市場化主體還是政府，都要認真地考慮使用這個低成本高效率，能夠引導政府政策性資金的方式。

（中國水網 獨家提供）

編輯：全新麗