劉敬霞：環境績效合同參考文本及服務模式全解讀

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環境績效合同服務模式，是環境綜合服務領域的一種商業模式，指合同雙方以環境質量的持續改善為目標，以合同形式約定雙方的環境服務效果關系，并按經考核的環保成效支付服務費用的合作方式。京都律師事務所高級合伙人資深PPP、證券、并購法律專家劉敬霞在2016（第十四屆）水業戰略論壇上，現場介紹并發布環境績效服務合同參考文本及編制指南1.0版本。劉敬霞認為，以環境績效服務合同模式和PPP模式實施的項目都是通過效果驅動的，需要環境領域各類主體，包括資本、環境產業的企業，甚至咨詢公司，包括律師事務所，都要圍繞績效進行專業領域的創新。資本雖然是撬動PPP項目和環境服務項目的核心因素，歸根結蒂還要依賴技術和管理，金融資本+產業智本可能是達成效果的最佳組合。

以下內容根據現場發言整理，未經發言人審閱：

環境績效服務合同是環境績效合同服務模式的落地路徑和措施。

首先從政府的規范性文件來講，它通過三個文件來源構成了演化過程。6年前，環保部科技司的課題中提出，應該通過合同環境服務的模式，對環境治理的績效進行考核。在2011年4月環保部在《環境系統促進環境產業發展的指導意見》當中首先提出了合同環境服務的概念；在2014年12月，國務院辦公廳在《關于推行環境污染第三方治理的意見》當中又提出了采用環境績效合同服務的方式引入第三方治理，環境績效合同服務模式首次進入了國務院的文件；2015年12月，環保部辦公廳《關于推薦第五批環境服務業試點項目的通知》當中提出環境績效合同服務模式是四類試點項目之一，政府的目標是通過引入環境績效合同服務的模式能探索建立依效付費機制和效益共享機制。

另一方面是民間力量推動。在2010年的時候，傅濤老師提出了環境綜合服務業概念，隨后，我們在中國通用成立相應的小組做多次的交流探討，當時倡導政府基于環境保護的需求，追求環境改善的效果目標，從而與具有環境綜合服務能力的環境服務商用簽訂合同的方式提供綜合性的解決方案和系統服務。基于政府與民間合力推動打下的良好基礎，從而成就了今天的課題。 

環境績效合同服務模式的界定 

環境績效合同服務模式是環境綜合服務領域的一種商業模式，指合同雙方以環境質量的持續改善為目標，用合同的形式約定雙方的環境服務效果關系，并按照經過考核的環保成效支付費用。

環境績效服務合同模式，適用范圍包括以下幾個方面：污水處理項目，污泥處理處置項目，垃圾處理項目，生態修復項目，區域環境綜合整治項目，廢物資源綜合利用項目以及工業污染第三方治理項目。每個項目都有自己的特點和邊界，正因為特點不一樣，所以我們在做項目的過程中，必須找到一個靶子，把合同的邏輯關系準確表達下去。于是，我們以區域水環境綜合整治項目為例來做參考寫的文本。這個參考文本，具體適用的時候，可以根據項目實際情況進行調整。

環境績效服務項目，根據其經濟特性有三類，一是經營性項目，有明確的收費基礎，由使用者付費，收費能夠覆蓋項目的投資成本和收益的項目。比如說工業領域的第三方治理，因為主體是企業，是有具體的付費者。第二是準經營性項目，有一定的收費基礎，但是收費不足以覆蓋全部的投資成本和收益，同時需要政府進行可行性缺口補助，或者用其他資源進行補償的項目，比如垃圾焚燒發電項目，有一定的收入。第三是非經營性項目，指公益性項目，缺乏使用者付費的基礎，主要依靠政府付費回收投資成本獲得項目的收益。比如說黑臭水體治理項目。以上對應的也是環境績效服務項目的三種投資回報來源。

環境績效合同服務模式最終載體是環境績效服務合同，必須有法律依據。環境績效合同是無名合同，因此需要根據項目情況量身定制。環境績效服務合同主要的法律依據首先是合同法，在環境領域，要考慮環境保護法，如果對水領域的項目，要考慮水污染防治法和水污染防治法的實施細則，以及水法和水十條。從政府做主體的角度來說，首先要考慮程序，國務院發的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，以及《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》，還有財政部和發改委制定的一些規定，另外從更高的法律位階來講還有政府采購法和實施條例、招投標法和實施條例。還有一些其他的規范性文件也是法律依據。

環境服務商招選機制，首先倡導競爭機制，不能一對一直接簽約，要履行一個程序，方式共有五個，分別為：有公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購。

環境績效服務合同要落地，首先要考慮跟誰簽合同。對于環境績效合同的主體甲方，如果是政府的項目，就是政府的主管部門，如現在的特許經營管理辦法和PPP辦法當中的實施機構。第三方治理的工業污染，通常指有污染減排責任的企業。乙方也分不同情況，有的情況環境服務商會設立項目公司，有的情況環境服務商因為項目體量比較小，環境服務商可能自己做。

 環境績效服務合同，涉及的范圍非常廣，它還是多元主體的項目，因此，需要根據合同的主體和合同的法律關系進行合同的結構設計。環境績效服務合同是一個體系，不是單一的合同能夠解決。合同結構的設計主要有兩類。一類是兩級結構，這種情況下，操作方式就是政府和中標環境服務商草簽合同，項目公司設立以后，由項目公司概括承接中標環境服務商的權利和義務，把合同接過來。項目公司為了履行環境績效服務合同，要提供融資、設計、施工、監理，還有設備、貨物，還有其他服務，與供應商簽訂合同。另一類是三級結構。現在許多合同把政府、中標的環境服務商和項目公司三方都放在一個合同里，合同不能達到項目公司與中標的環境服務商風險隔離的目的，導致主體間關系混亂。政府通過招標或者采購方式，確定了環境服務商，要簽合同，這個合同主是要明確出資責任和融資支持的責任，還要有對項目公司技術和管理的支持。這個合同主要約定這些內容。在項目公司設立以后，由政府的主管部門和項目公司再簽訂環境績效服務合同，這跟過去做BOT項目的時候會有一個特許經營協議，還有一個服務協議，結構一樣。第三級結構和前面的兩級結構中項目公司與供應商簽的相同。

 環境績效服務合同，針對的項目類型可以分兩大類。一類是存量項目，一類是新建和改擴建項目。存量項目，從項目運營開始做起，偏重于績效，運營績效的服務。新建和改擴建的項目，根據項目的情況，有的情況下項目投資方或者項目公司擁有產權，有的情況只有運營的權利和義務，這種情況下就不擁有項目的產權。有的項目要移交，有的項目不需要移交。以BOT項目為例，這種模式的投資，實際上BOT是帶融資的。現在政府把環境服務商鏈條延伸，包括設計，甚至延伸到更往前一些的項目前期工作，從項目基礎條件的調查，以及項目方案的設計，都包括在內。通常情況下，項目并不是都是經典的模型，可以加以靈活組合。

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 環境績效服務合同的四點要素

環境績效服務合同我們要關注四點因素，即：第一我們為什么樣的環境服務，第二我們提供什么樣的服務，第三績效到底怎么設立，怎么考核，第四就是圍繞收費機制設計。

圍繞4個核心因素，合同當中至少要包括以下主要關鍵的內容：第一個就是服務范圍，這個指物理和空間概念的范圍。服務范圍有的情況是非常模糊的，首先我們要把物理和空間的服務范圍確定在合同當中；第二個方面在服務范圍內，要有環境的現狀描述，比如說黑臭水體，包括流域河道治理，我們是多長的河，兩邊包括什么，對它的現狀要做完善的描述，因為這個跟績效目標和績效指標直接掛鉤，包括污染負荷；第三對合作期限加以約定，因為合同是有期的，不是無期限的；第四對政府的需求要加以描述，同時對提供的服務內容，主要從污染控制、減排、包括整治方案和整治措施方面加以約定；第五項目投資來源和資產權屬。有的項目要全部投資，有的項目不投資，還要約定投資的項目是否有產權，大量的項目政府都是把土地無償給你使用，沒有土地權屬，地面建筑是沒有辦法得到房產證的。第六環境服務的目標與績效指標體系。環境服務的目標是什么，包括績效指標體系怎么設計。第七投資怎么回收，收益怎么得到，之所以講到收費機制，因為是多范圍，多個主體，這種情況下，政府必須有協調機制，合同對政府的保障措施要加以約定。另外，要有一般合同的其他通用內容等。 

環境績效指標如何設定

對環境績效指標是圍繞環境績效目標來的，要以合同形式加以約定，如分幾個階段和期限設定達到的目標。績效指標是一個體系，只是包括四個指標體系，第一是環境設施運行效果指標；第二方面就是環境質量的改善指標，質量改善是最重要的指標，包括現在大家看到的黑臭水體的問題；第三是公眾滿意度指標，這個必須參加到環境績效服務合同當中；第四要有長效機制建設指標，比如環境服務商建立的環境績效持續改善制度體系、保障設施全生命周期運行的措施。環境服務商運營設施過程當中，要建立相應的制度，要從常態化的角度去考慮。

設定績效指標目的是考核，所以考核要有監測，要有績效和監測的報告系統。績效指標的考核程序與方法也需要設定，依效付費標準要做明確約定，達到60分怎么付費，80分怎么付費。環境績效考核還是一個激勵機制，目前，我們考慮更多的是處罰機制，獎勵往往很難得到，尤其是收益性獎勵很難得到的。

環境績效合同服務模式中，收費機制是一個非常核心的機制，核心原則是依效付費。具體收費方式上，有兩種收費方式，一是一部制收費，現在大量的項目是一部制收費，這里面把投資和建設的費用，與運營維護的費用全部放在一起考核支付。二是對有建設內容的項目來講，采用兩部制收費，首先設施建起來以后，只要能夠竣工驗收通過并具備可用性，政府首先要對工程建設投資用一定的方式加以確認，直接進行考核，而且這個工程可用性費用，通常情況下確定以后，在整個合同期限內不做調整。第二是運營維護績效指標和對應的運維績效服務費，這個可以在合同當中約定，在運營期根據單價和調價公式進行調整。

環境績效服務合同的模式和PPP模式存在重合的關系，也有差異。 

環境績效服務合同的模式，實際上和PPP模式存在重合的關系。但它們之間也有差異，差異表現在，第一，合同主體不完全相同，環境績效服務合同當中，主體（甲方）既可以是政府，也可以是企業，但是PPP合同當中，甲方不能是企業。合作期限也不一樣，財政部有明確的規定，PPP項目不少于10年不長于30年，環境績效服務合同可以適當靈活。

 無論是以環境績效合同服務模式實施的項目，還是以PPP模式實施的項目，它的發展趨勢都是效果驅動。這就需要環境領域各類主體，包括資本、環境產業的企業，甚至咨詢公司，包括律師事務所，都要圍繞績效進行專業領域和能力的創新。資本雖然是撬動PPP項目和環境服務項目的核心因素，說到效果還得依賴技術和管理。我認為金融資本+產業智本可能是達成效果的最佳組合。

以下附劉敬霞律師演講PPT原文：

編輯： 李丹