藍皮書11：供水行業改革的困惑與出路

水業藍皮書之十一

一、 城市水業改革的政策歷程
二、 水業市場化改革促使政府責任向企業轉移
三、 產權改革成為供水行業投資責任轉移的主要形式
四、 特許經營制度和產權改革之間存在矛盾
五、 不同產權之下的水業經營具有不同的特性
六、 供水行業的改革要符合其產業特征
七、 供水行業施行特許經營的前提是產權主體與經營主體的分離
八、 供水行業專營之路的適用性及發展方向

　　市場化改革是近年來城市水業業內各界最為關注的話題，在有關部門的推動下，以特許經營為主要形式的城市水業市場化改革逐漸深入，在取得豐碩改革成果的同時，也面臨著越來越深入的困惑和問題。由于供水行業產業特性及其歷史產權結構的影響，這些困惑和問題在供水行業的改革過程中表現得更加集中和突出，引發的思考和爭論也更加深入。雖然供水行業改革只是城市水業市場化改革這個復雜綜合體系中的一個點，但是它關聯著改革中的各個環節，也滲透于相關改革政策的方方面面，涉及產權改革、投融資體制改革、價格機制改革和監管體系的建立等一系列綜合性問題，供水行業改革過程中任何一個環節的成敗都會直接影響到我國城市水業的改革進程，甚至可能引發對市場化改革方向的質疑。本文將針對供水行業改革的困惑與出路這一難點進行探討。

一、 城市水業改革的政策歷程
　　雖然業內普遍把2003年作為城市水業改革的市場化元年，并將特許經營制度的實施視作城市水業市場化改革的重要標志；但事實上，早在20世紀90年代的投資市場開放就已經拉開了城市水業改革的序幕。高速的經濟增長和城市化進程對城市水基礎設施的發展提出了巨大需求，但是在財政單一投資體制之下，作為城市水業傳統投資主體的城市政府幾乎都面臨著很大程度的力不從心；同時，《預算法》中對地方政府嚴禁發債的規定限制了地方政府的融資渠道。在此背景下，地方城市政府在推動城市水業改革時無疑都會選擇從投資市場的開放做起。事實上，資本的引進，尤其是外資引進就是20世紀90年代城市水業改革的主調，而政府也在引資的過程中將投資責任逐步向企業轉移。
　　隨后，價格改革拉開了水業改革的第二幕，并成為1998年之后城市水業改革的主調之一。價格改革是城市水業市場化改革的核心環節之一，而20世紀90年代開始實施的各個引資項目無疑對價格改革的推進也起到了重要的催生作用。政府在引資發展地方水業的過程中，逐步認識到了引資的成本、投資回報等問題，在政府財政緊張的狀況下，政府不得不將支付引資項目的資金來源轉向水價。從1998年的《城市供水價格管理辦法》，到2002年以來廣泛展開并不斷提高的城市污水處理收費，到2004年元月施行的《水利工程供水價格管理辦法》，以及2006年水資源價格的迅速提高。我國的城市水業已經形成由水資源費、水利工程引水價格、城市供水價格和污水處理費組成的"四元"價格體系，目前這一價格體系仍在不斷的發展完善之中。
　　2003年，以特許經營為核心的城市水業改革"主戲"全面"上演"，并被業內稱為城市水業市場化改革元年。隨著水價體系的變革和投資體系的開放，城市水業的主管部門逐漸意識到原來那種基于行政性隸屬關系的行業管理模式已經不能保障水業管理的有效實施。在改革沖擊之下，傳統的管理關系已經不能適應新的投資體制和運營管理的要求。2003年以來，建設部通過三個遞進性文件，從整體推進改革，到引入特許經營的競爭機制，再到加強監管的要求，以"改革三步曲"逐步建立了市政公用事業特許經營的管理體系。而特許經營制度因此成為城市水業改革一個重要標志。透過特許經營政策，城市水業中原有的主管部門逐步建立一種新的責任關系，政府和企業之間不再是原來那種簡單的隸屬關系，而形成了政府與企業之間服務責任的轉移和監管關系的建立。
　　與此同時，伴隨特許經營制度的建立同步展開的還有影響深遠的產權改革。產權問題是企業的核心問題，因此，產權改革政策一旦展開，就在城市水業改革中占據了主角地位。十六大提出"管人、管事、管資產相一致"的原則；十六屆三中全會在完善社會主義市場經濟體制的決定中，非常明確的提出要開放壟斷行業，施行產權多元化的改革，把股份制作為公有制一種主要的形式。產權改革涉及到了市政公用事業，2003年以來，城市水業已經明確納入到了國家產權改革的框架之內。2005年年初的非公36條以及2005年年底出臺的《環保保護決定》都更加強化和明確了這一方向，要在市政公用事業領域進行產權多元化的改革。
　　由此，可以看到目前的城市水業改革是由交織的兩種政策力量所作用和推動的，一是特許經營制度逐步建立完善，它源于原來的行業主管部門；二就是產權改革，它源于資產管理部門，是傳統水業企業法律意義上的大股東。 

二、 水業市場化改革促使政府責任向企業轉移
城市水業改革實質上也是政府、企業、與其它利益相關者之間進行角色重新定位、責任重新分配的過程。
　　傳統體制之下，城市政府通過直屬事業單位或國有單位直接經營城市水業，投資、建設和服務主體都是城市政府。因此城市水業當然成為市政公用事業的重要組成部分。
　　政府直接經營城市水業存在效率低下等問題已經成為國際共性問題，城市水業的市場化改革，本質上是城市政府為了提高效率，借助市場的力量，以合理的形式將一些責任逐步轉移給企業的過程，主要包括服務責任和投資責任。因此，市場化改革的過程既是政府逐漸退出市場并加強市場調節機制的過程，也是政府把這兩個責任逐步移交給企業的一個過程。
　　與一般競爭性行業不同，城市水業是市政公用事業的重要組成。從字面上理解，市場公用事業包含了兩層涵義，一是由城市政府作為責任主體，二是具有公用性質。也就是說，在城市水業中引入市場機制具有一定的特殊性，政府的市政公用事業責任不能因為管理形式的改變而改變。市政公用事業特許經營是在不改變市政公用事業這兩個特性的而引入市場機制的一種方式，其核心是把政府的具體服務責任向企業轉移，改變了原來由政府直接提供服務的形式，而通過特許經營的方式讓企業來幫助政府進行具體服務，實現城市政府責任主體與特許經營企業具體服務實施主體的分離。
　　但是，實施了特許經營管理之后的城市政府仍然承擔著城市水業的服務責任。在特許經營形式下，政府是通過經濟協議的形式請專業服務企業來幫助政府提供更高質量的高效服務，其核心思想是把服務責任以合法的形式轉移給企業，這種特許經營方式并沒有改變城市水業的根本特點，特許經營之下的城市水業仍然是市政公用事業。

三、 產權改革成為供水行業投資責任轉移的主要形式
　　伴隨著服務責任轉移的還有城市政府的投資責任。在2003年之前，在中央政府允許市政公用事業產權改革之前，城市政府對投資責任的轉移主要是通過引入國內外社會資本，或貸款、或發行企業債券、或項目融資，都未改變城市水業最終國有的產權形式。但是到了2003年以后，城市政府對水業投資責任的轉移形式因為產權改革的推進而發生了根本的變化。
　　目前，產權改革逐漸成為城市政府水業投資責任轉移的主要形式之一，在供水行業中則成為主導形式。污水處理行業的運營主體大部分仍然是事業單位，收費形式大都還是行政事業性收費，投資責任的轉移過程往往難以直接觸及到最終產權。污水領域的改革一般最多只觸及污水處理廠這一單元的有限產權。而供水行業則不同，各地供水公司在90年代開始推進的企業化改革中，基本上所有城市的供水都已經進入"公司"的系列，雖然不是真正意義的企業，但它名義上是公司。國資委在進行"管人、管事、管資產相統一"的原則之下，沒有區分供水公司所持有的資產跟競爭性行業有什么區別，國家也沒有專門的市政公用設施這種非競爭性行業資產的管理方法。因此，從2003年成立的國務院國資委，到2004年以來地方陸續成立的地方國資委，在"政資分開"這種大背景之下，供水公司的資產納入到統一的"政資分開"的改革框架之下，參照一般競爭性行業的資產管理模式，由國資委履行出資人職能，實行產權多元化的改革，從而改變了供水公司原來的性質。
　　產權是核心問題，是所有制的問題，所以水業產權改革實際上是可能改變市政公用事業性質的根本問題。一旦施行了產權多元化，它將使特許經營制度所依據的法律基礎發生動搖，其所產生的一系列的政策影響，將改變政府、企業、消費者之間的關系。因此，產權改革與市政公用事業特許經營所推動的服務責任轉移有著本質的區別。

四、 特許經營制度和產權改革之間存在矛盾
　　投資責任和服務責任的轉移本是城市水業市場化改革的實質。但是當以產權改革作為投資責任轉移的主要形式廣泛應用在供水行業時，這兩種轉移在基礎上發生了沖突和矛盾。而這種沖突和矛盾，就是造成供水行業改革困惑的主要根源。
　　供水公司改革的困惑，首先來自正在進行并逐步深入的產權改革。一方面，建設部門作為城市水業的行業主管部門，在市政公用事業的性質之下，發布了特許經營辦法。特許經營辦法所規定的六個主要領域中，第一個適用對象就是城市供水。另一方面，三中全會的決定和國務院非公36條等一系列的政策，都要求傳統壟斷行業實行產權多元化，允許私人資本當然也包括國際資本進入。城市供水在產業形態上以"公司"的企業性質存在，雖然原來傳統意義上的供水公司大都只有經營權，沒有資產組織權，但是水業資產名義上屬于供水公司。在資產部門進行逐步深化的資產轉讓的產權改革時，最終必然觸及供水公司。產權形式的進入實際上在促使水務企業全面走向企業化。
　　某種意義上講，一旦實施產權多元化，就將不再是政府控制資產、企業經營的市政公用事業特許經營模式。在水業產權改革所需要的法律基礎和監管體系還遠未建立的情況下，如果要堅持水業產權多元化的方向，就必然與供水行業的特許經營方向發生矛盾。
　　對供水行業而言，來自產權改革的政策影響要大于特許經營的政策影響。以深圳水務集團改革為例，其核心動力并不是因為特許經營制度的推進，而是因為國資部門推進國企產權改革的深入，深圳市特許經營制度只是產權改革所催生的"副產品"，因此烙下很深的產權烙印。這一產權烙印體現在：一是在供水領域推進企業完全產權，改變了市政設施的性質；二是將供水行業作為一種競爭性行業，在競爭機制上走入誤區。
　　在自然壟斷經營的公用事業中，有兩類競爭機制的設計：一種是市政公用事業，在維系市政設施市政府最終所有的前提下，引入特許經營的制度，引入經營環節的競爭，通過準入競爭選擇經營主體；另一種是像電信、電力等非市政性的公用行業，推進產權改革，進行完全企業化改革，政府通過科學的過程監管，通過控制價格和服務來監管。
　　電信、電力具有公共物品性質，卻不是市政公用事業，它們的責任主體不是市政府，中央政府在推進電力系統的競爭機制，對電信行業拆分的時候，改革的核心是產權。而市政公用事業特許經營制度雖然也要引入市場機制，但是責任主體，最終產權歸屬仍然是市政府，這兩個改革方向在本質有很大的區別。
　　因此，對供水行業的改革方向出現了兩個方向上的矛盾，在未明確區分供水行業的性質的前提下，兩管齊下推進改革勢必造成混亂。#NEWPAGE#

五、 不同產權之下的水業經營具有不同的特性
　　水業經營主要包括三種產權形式：一是經營企業無產權，二是經營企業擁有有限產權，三是經營企業擁有完全產權。
　　具有水業設施完全產權的經營企業，是真正的公司，受《公司法》保護，能夠完全處置自己控制的資產。水業經營企業對水業設施產權的完全所有，意味著城市水業的企業化，意味著設施的社會所有。而無產權或者有限產權的經營企業，其所經營的資產會受到政府監管部門的控制，沒有完全的資產組織權。
　　這兩大類產權體系之下，有著以下五點根本的產業區別： 
　　第一是在產業性質上的區別。如果承認水業設施運營企業的完全產權，將改變城市水業的市政公用事業性質。英國水業體系是完全產權體系的代表，盡管水業在英國仍然屬于公用事業，但在英國1989年執行的法律體系里，供水不再是"市政"公用設施，是由10家流域企業集團進行城市水業的服務，這些流域集團擁有完全產權，而且是上市公司。企業非完全產權的水業經營體系以法國城市水業體系為代表，非完全產權首先認同城市水業的市政公用設施性質，城市政府還在肩負著水業服務的責任。因此，企業完全產權模式需要先有承認水業設施社會化的立法作為基礎。 
　　第二是政府與企業的關系不同。政府對待擁有水業設施完全產權企業的管理，本質上是一種行政行為，企業經營權是通過政府行政許可獲得的，類似于工商部門向企業所發的經營執照；而政府與非完全產權經營企業之間的關系則是經濟協議關系，因為城市水業服務的責任和資產仍然屬于政府，而城市政府通過經濟協議委托企業來協助政府具體進行經營服務。
　　第三是經營期限的設定不同。完全產權經營企業對水業服務的經營是隨著產權獲得的一種權利，是當然的權利，因此也沒有期限限制，政府一旦轉讓了水務公司的產權，在《公司法》的保護下，要想終止其經營，必須將其股權按照一定的價格予以回購；但是非完全產權經營期限的企業經營一定有期限的限制，服務期限達到后政府將無償收回經營權和產權，當然企業進入服務的深度不同，企業承擔的風險也不同，經營期限從5-30年不等。如果是不涉及投資的單純委托經營管理行為，期限一般5-10年，如果包含了一定范圍的投資行為期限則為 15-30年。
　　第四是壟斷形式不同。城市水業的自然壟斷特性，使水業經營的壟斷性是必然存在。企業完全產權模式實質上是一種水業經營的企業壟斷，控制水業壟斷企業的方法是政府對它的經營進行過程監管，控制其服務價格和服務質量；企業非完全產權的水業經營，則是由政府向公眾負責，實質上是一種水業經營的行政壟斷，雖然是由企業來具體經營，但企業的實際服務對象是城市政府，提升政府行政壟斷效率的方法是準入競爭機制的公平性和公開性，通過競爭機制讓企業在不同的環節上幫助政府，也就是特許經營。 
　　第五是政府監管的參與方式不同。企業完全產權背景下，政府監管部門只要執行以價格和服務為核心的經濟監管。企業非完全產權背景下，由于政府最終擁有產權，因此可以針對運營企業設置不同期限的準入監管。這種情況下，政府特許經營監管的重心在于準入環節，準入環節的規范性和競爭程度是重中之重。 

六、 供水行業的改革要符合其產業特征
　　供水行業改革不僅面臨產權改革的困擾，也面臨產業經營系統性的困擾。解除這一困擾需要深入認識供水行業的服務特征和產業特征。供水行業和污水處理行業具有不同的產業特點。
服務環節上，污水處理是一種典型的環境服務，特許經營制度下，引入社會企業運營服務，企業的直接服務對象是政府。而特許經營企業通過經濟協議形式幫政府提供服務，政府向企業支付服務費用，費用來源可以來自政府財政，也可以來自政府向公眾的收費。而供水服務不同，供水服務雖然也是一種廣義的環境服務產品，但是它同時是一種公共必需品，老百姓直接向企業買單，政府并不代表公眾接受供水公司的服務，這是一個很重要的區別。
　　在投資主體上，污水處理行業還處在建設期，目前污水處理設施不足，污水處理率比較低，建設任務還很重，以國債和政府投資運營補貼為主要形式的政府投資行為仍然在污水領域中持續；而供水行業的政府投資除了管網改造的補貼之外，10年以來就已經基本終止。
　　另外，污水處理行業大部分運營者是事業單位的編制，人員也相對較少，一般來說城市污水行業的人數遠遠少于供水行業的人數；而供水公司已經成形，大都屬地經營了幾十年，人員臃腫，效率低下客觀普遍存在。
　　供水和污水兩個行業不同的特性和現狀，使得它們在執行市政公用事業特許經營制度時有著不同的適用性。供水行業適合的經營服務形態是系統服務。污水處理行業目前更適合單元服務。系統服務的服務范圍包括從制水到銷售的整個體統，服務企業向公眾直接服務，向公眾直接收取服務費；單元服務的服務企業是整個系統的某一個單元（主要是水處理單元），不向公眾直接服務，也不向公眾直接收費。系統服務和單元服務的不同除了系統范圍之外，還包括以下六點不同。
　　第一，排它性不同。系統服務是排他的，一定范圍內，一定期限內，只有一個企業整體經營；而單元服務排他性弱，甚至不排他，一定范圍內，一定期限內，可以有多個經營者，但是政府作為服務采購人，需要滿足每個單元經營者水量的基本需求。
　　第二，業務的擴展性不同。系統服務擁有整個區域的服務權，發展空間大，可擴展性強，對應的經營風險也大；單元服務有一定量的保障，風險小，但是發展空間也小。
第三，服務對象不同。系統服務的企業是面向用戶服務的；而單元服務則是面向市政府服務的，或者向政府所管轄的國營公司進行服務的，那么其服務費也是來自于被服務方。
　　第四，價格體系不同。系統服務的企業以價格的形式向用戶直接收費，需要依據價格管理辦法來執行；而單元服務的服務費來自服務采購方，即市政府或者政府所管轄的國營公司，因此單元服務的服務費一般不執行價格管理體系，政府可以向老百姓收費，再付給污水處理服務企業，也可以不向公眾收費，由財政費用支付給企業。
　　第五，核心環節不同。系統服務企業的核心競爭力在于系統的"接口"技術和綜合管理水平，如管網漏損控制水平、對消費者的服務水平、業務的拓展能力、人力資源開發等；而單元服務企業的核心能力在于對水廠單元的控制，如電耗、人力、藥耗等可變成本的控制，涉及建設環節的單元服務，其核心競爭力還包括融資成本控制和工程成本控制等。
　　第六，風險組成不同。系統服務項目的風險在于對市場總量的判斷、價格政策和價格到位程度、公眾對服務的滿意程度等；而單元服務項目的風險主要在于簽約政府的守信程度。
　　國際大量的實踐證明，特許經營是一項適合市政公用事業特點的改革模式，但是現有的特許經營政策更多地考慮了單元經營的特征，如在已經發布的《特許經營辦法》及其合同示范文本中，對于更適合于供水行業的系統經營模式的支撐明顯不足。因此，目前特許經營政策對系統經營的不適用性已經對供水行業的改革形成制約。

七、 供水行業施行特許經營的前提是產權主體與經營主體的分離 
目前，產權改革已經成為國家改革政策的核心，同時，市政公用事業特許經營的政策體系已經建立。在這種背景下，供水行業改革將有兩條路可以選擇：一條是堅持市政設施的性質走向特許經營，二是沿著產權多元化之路走向專營。
對絕大部分城市的供水公司而言，其根本的出路在于施行特許經營。但是，市政公用事業的性質和特許經營制度體系的責任結構設計，決定了在供水行業施行特許經營需要以產權主體與經營主體的分離為前提。
如果沒有產權主體和經營主體的分離，城市政府就不能對經營主體進行有效的準入選擇，一旦將經營主體與產權主體合一，決定經營的必然是產權。具體落實到城市政府推進改革的實踐之中，與產權改革并行的特許經營，很容易成為產權變更的附庸，被產權機構所左右，國有資產的限制將嚴重束縛改革進程。在國家"管人、管事、管資產相統一"的原則之下，如果沒有產權主體和經營主體的分離，專業投資運營公司就必須通過產權才能獲得服務市場，極大地束縛了優秀企業的市場服務能力。
產權主體與經營主體的分離，將資產留在政府，將經營服務放到市場，無疑有利于城市水業市場的規范化、品牌化，專業運營公司、專業服務公司、專業投資公司就可以在經營層面進行有效的規模化發展。 
有效實施產權主體與經營主體的分離有一個基本條件，就是國資委需要給出一個市政設施資產存在于城市政府的明確形式和要求，這種資產存在將區別于一般競爭性資產，是沒有資產回報的沉淀性資產，甚至城市政府可能還要繼續投資。
目前，特許經營制度已經基本建立，本文認為對絕大部分城市的供水企業而言，產權主體與經營主體的分離是改革的主流趨勢，對中小型供水公司的改革來說，則是必然的方向。

八、 供水行業專營之路的適用性及發展方向
　　如果沿著產權多元化之路走下去，供水行業的第二條路就是專營。雖然支撐供水行業完全企業化的法律體系遠未建立，但是中央政策的基本思路已具雛形。因此，對部分城市的供水行業來說，也是一條可行之路。
　　實際上有些供水企業，尤其大型供水公司已經沿著產權改革之路走了很遠，而且目前還有很多中型供水公司正在進行自來水公司的股權轉讓。產權多元化將使供水行業徹底的企業化，我們稱這種形式為"專營"，這種形式下的供水公司是專營公司。專營公司因為有完全產權的支撐，將是成長為中國城市水業專業投資服務民族企業集團的希望所在。所以核心城市的水務集團在政策的夾縫中走向專營公司，從長遠看，對中國水務產業發展來說，也不失為一件益事。但是需要在集團公司結構設計上，把屬地專營業務與對外投資業務相分離，不能因為對外業務的損益而影響本地的水價。
　　專營模式所適用的監管模式和競爭模式與特許經營有著本質的不同。因此，需要強調的是如果供水企業沿著產權多元化之路走向了專營，就不能再簡單套用特許經營的管理方法。
　　另外，本文認為中國絕大部分供水公司不適合走專營的路，不適合走產權多元化改革之路，尤其不適合進行承債式股權多元化的改革模式。因為，產權多元化為核心的專營模式不僅缺乏法律支撐，更為重要的是，專營模式只是從股權角度引入財務投資人，難以有效提升原來企業的管理和服務水平。如果，招投標形式實現產權轉讓，致使設置的資本門檻往往高于技術、管理和運營的門檻，使在系統運營管理上有真正實力的企業難以入圍，有背于改革的效率目標。另一方面，中國城市水業市場所能夠支撐的專業投資運營集團最多在數十家的范圍之內，不適合眾多傳統供水公司走向專營。因此，對于效率相對低下的中小型供水公司來說，專營模式是一項既不符合政策方向，也不利于行業發展的模式。
　　對摸索在改革之路上的供水行業而言，擺在面前的兩個方向均有一定的政策障礙。這個障礙的核心在于主導供水行業的兩個部門--推進特許經營制度的建設部和推行產權多元化制度的國資委--沒有實現很好的政策協調。這既是供水行業改革困惑的根源，也可能是供水行業改革的出路所在。

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編輯：武紅霞