肖瓊：從韓國(guó)經(jīng)驗(yàn)透視中國(guó)污泥政策障礙

E20環(huán)境平臺(tái)記者從中國(guó)水協(xié)排水專(zhuān)業(yè)委員會(huì)2016年工作會(huì)暨污泥處置新思路研討會(huì)獲悉，2014年韓國(guó)的污泥基本全部實(shí)現(xiàn)了妥善處置，且70%的污泥實(shí)現(xiàn)了再利用。根據(jù)E20研究院最新發(fā)布的《中國(guó)污泥處理處置市場(chǎng)分析報(bào)告（2016版）》顯示，目前全國(guó)產(chǎn)生的含水率 80%的污泥104301.4噸/天，是韓國(guó)污泥產(chǎn)生量的四倍還多，無(wú)害化處置率僅31%-36%左右，污泥違法傾倒的問(wèn)題不斷被曝光，由此造成的二次污染問(wèn)題嚴(yán)重。如何解決中國(guó)的污泥問(wèn)題，也成為中國(guó)環(huán)境治理的一塊“心病”。對(duì)比國(guó)內(nèi)外污泥處理處置的經(jīng)驗(yàn)，政策的突破是污泥問(wèn)題解決的根本。

韓國(guó)：70%的污泥實(shí)現(xiàn)了再利用完善的政策確保污泥問(wèn)題的徹底解決

根據(jù)韓國(guó)大邱環(huán)境公團(tuán)理事長(zhǎng)尹瑢文的演講獲知，2014年，韓國(guó)全國(guó)正在運(yùn)營(yíng)的規(guī)模在500立方米/日以上的污水處理廠共有587座，日處理能力2446.8萬(wàn)立方米，每天產(chǎn)生10187噸的污泥。目前韓國(guó)的污泥基本達(dá)到了全處置，其中1%進(jìn)行陸地填埋，29%進(jìn)行焚燒，污泥的再利用達(dá)到了69.9%。韓國(guó)污泥再利用技術(shù)主要包括以下四種技術(shù)：碳化、固化、腐熟化、干燥燃料化（火電廠輔助燃料）及原料化（水泥原料）。韓國(guó)污泥問(wèn)題的妥善解決，來(lái)自于其政策的推動(dòng)。

碳減排壓力推動(dòng)新再生能源利用的發(fā)展

韓國(guó)與國(guó)際社會(huì)約定，到2030年止，減少將近8億6000萬(wàn)噸的二氧化碳，以韓國(guó)現(xiàn)狀來(lái)看，還存在9700萬(wàn)噸的減排缺口，得花42億元人民幣以上的財(cái)政支出購(gòu)買(mǎi)國(guó)外的碳排放權(quán)；這一現(xiàn)實(shí)對(duì)韓國(guó)來(lái)說(shuō)是非常大的負(fù)擔(dān)，圍繞減排目標(biāo)，不得不向國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移減排負(fù)擔(dān)，因此，韓國(guó)政府為了實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)，找了各種各樣的減排手段。能源部門(mén)是碳排放的最大的部門(mén)，自2012年開(kāi)始，韓國(guó)政府對(duì)主要發(fā)電公司實(shí)行了使用新再生能源供電的義務(wù)制，在發(fā)電公司的整體發(fā)電量中，根據(jù)國(guó)家制定的發(fā)電比例，必須使用新再生能源，到2020年，總體發(fā)電量的7.2%必須用新再生能源發(fā)電。這比例用標(biāo)煤換算的話(huà)，能夠代替504萬(wàn)噸的標(biāo)煤。而且在2008年，法規(guī)規(guī)定了有機(jī)廢棄物作為發(fā)電燃料使用的標(biāo)準(zhǔn)，隨后，政府制定了更多有機(jī)廢棄物能夠成為發(fā)電燃料的法律依據(jù)，而且使用更多的有機(jī)廢棄物發(fā)電，能夠減少更多標(biāo)煤的使用量。韓國(guó)政府明確制定了在今后四年內(nèi)，將90%以上的可燃性廢棄物和44%以上的有機(jī)廢棄物都轉(zhuǎn)換為發(fā)電燃料能源化的目標(biāo)。

韓國(guó)政府自2010年制定《低碳綠色增長(zhǎng)基本法》以來(lái)，幾乎每年都制定了相關(guān)法規(guī)和政策推動(dòng)新再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。并且通過(guò)激活碳排放權(quán)交易制度，創(chuàng)造了新再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展環(huán)境，可以說(shuō)把溫室氣體減排壓力變?yōu)樾略偕茉磽嵊臋C(jī)會(huì)。韓國(guó)的碳減排政策直接影響到有機(jī)廢棄物政策。

補(bǔ)貼制度推動(dòng)有機(jī)廢棄物燃料化的發(fā)展

韓國(guó)由于國(guó)土面積小，為節(jié)約各種成本，一直實(shí)行廢棄物海洋排污制度，這造成了嚴(yán)重的海洋污染。所以自2012年起，陸續(xù)禁止了包括市政污泥在內(nèi)的有機(jī)廢棄物的海洋排污行為，到2016年初，全面禁止了任何有機(jī)廢棄物的海洋排污行為。所以為推動(dòng)有機(jī)廢棄物的處置，目前正在擴(kuò)充燃料化設(shè)施的建設(shè)。為推動(dòng)有機(jī)廢棄物燃料的發(fā)展，韓國(guó)政府要求發(fā)電廠必須購(gòu)買(mǎi)再生燃料，所以只要地方政府計(jì)劃申請(qǐng)、建設(shè)污泥燃料化設(shè)施或者改造非燃料化設(shè)施時(shí)，中央政府會(huì)給與一定比例的補(bǔ)貼。韓國(guó)政府亦明確了污泥燃料化產(chǎn)品的供應(yīng)價(jià)格，根據(jù)含水率的不同價(jià)格有所不同，政府亦進(jìn)行一定比例的采購(gòu)補(bǔ)貼；并充分考慮了發(fā)電廠的需求制定了有機(jī)廢棄物的發(fā)電燃料標(biāo)準(zhǔn)，含水率不高于10%。這樣，火力發(fā)電廠只需支付運(yùn)費(fèi)，就可以無(wú)償使用污泥干燥燃料。現(xiàn)在，電廠都希望與污泥處理企業(yè)簽定長(zhǎng)期供銷(xiāo)合同。

政策引導(dǎo)污泥能源化的發(fā)展

改變對(duì)污水處理設(shè)施的認(rèn)識(shí)，正在從以改善水質(zhì)為目的的能源消耗設(shè)施轉(zhuǎn)成以廢為寶的新再生能源的生產(chǎn)設(shè)施的認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)變，并且出臺(tái)了配套政策，引導(dǎo)污水處理設(shè)施能夠自主做到能源利用，為此鼓勵(lì)污水處理廠處理設(shè)施著力進(jìn)行污泥厭氧消化的發(fā)展。 

成功擔(dān)保制推動(dòng)污泥設(shè)施的有效運(yùn)行

成功擔(dān)保制是韓國(guó)環(huán)境部發(fā)布的一項(xiàng)制度。這一制度規(guī)定，已經(jīng)被政府確認(rèn)具有技術(shù)和資金實(shí)力的企業(yè)，可以向政府建議承接污泥處置項(xiàng)目，項(xiàng)目成功運(yùn)行6至9個(gè)月后，再由政府支付資金。項(xiàng)目成功與否，需要由專(zhuān)家組進(jìn)行評(píng)估。如果認(rèn)定沒(méi)有成功，政府會(huì)給予企業(yè)一年的期限進(jìn)行調(diào)整。如果還不成功，企業(yè)就要拆除所有的設(shè)施，恢復(fù)原狀。成功擔(dān)保制第一個(gè)試用的案例是韓國(guó)首都填埋地干燥燃料化設(shè)施，在2009年韓國(guó)環(huán)境部直屬的首都填埋公社，日處理一千噸的市政污泥處理設(shè)施的計(jì)劃，當(dāng)時(shí)由恩百康斯公司以成功擔(dān)保制向韓國(guó)環(huán)境部提出了日處理一百?lài)嵉尿?yàn)證工程，如果驗(yàn)證工程成功，再多增加九條一百?lài)嵉奶幚砭€，達(dá)到日處理一千噸的處理設(shè)施。韓國(guó)恩百康斯投入3300萬(wàn)人民幣，建設(shè)了日處理一百?lài)嵏稍锶剂仙a(chǎn)線，通過(guò)驗(yàn)收證明其穩(wěn)定性，最終得到了日處理一千噸的工程。

從韓國(guó)污泥處理處置的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，其根據(jù)自身國(guó)情、特點(diǎn)等因素，制定了相適應(yīng)的污泥資源化利用處置路線圖，有以下幾點(diǎn)啟發(fā)：一是通過(guò)政策引導(dǎo)對(duì)污泥處理處置設(shè)施的重新認(rèn)識(shí)；二是通過(guò)政策支持，明確污泥處理處置的方向；三是利用強(qiáng)制性政策以及補(bǔ)貼制度推動(dòng)污泥資源化產(chǎn)品的利用，解決了資源化產(chǎn)品的出路；四是成功擔(dān)保制解決了污泥處理項(xiàng)目政府和企業(yè)運(yùn)作機(jī)制。

中國(guó)：污泥政策障礙待解市場(chǎng)突破或在一夜間

從韓國(guó)污泥處理處置的經(jīng)驗(yàn)看，政策的不完善目前是中國(guó)污泥問(wèn)題始終沒(méi)有妥善解決的主要原因。

強(qiáng)制性的政策缺失監(jiān)管?chē)?yán)重缺位

我國(guó)目前污泥處理處置政策不僅數(shù)量少且較為滯后，缺乏強(qiáng)制性的政策導(dǎo)致社會(huì)仍舊對(duì)污泥問(wèn)題遠(yuǎn)低于重視水污染和大氣污染的程度，尤其對(duì)于污水處理廠的運(yùn)營(yíng)企業(yè)來(lái)說(shuō)也缺少應(yīng)有的緊迫感。

管理缺位之一——嚴(yán)格的全過(guò)程監(jiān)管。導(dǎo)致污泥去向不明，偷拍事件不斷爆發(fā)。政府有關(guān)部門(mén)須高度重視污泥處理處置的重要性和對(duì)環(huán)境影響的安全性，加強(qiáng)污泥處理處置的管理、監(jiān)控，加強(qiáng)社會(huì)宣傳，提高公眾認(rèn)知。將污泥科學(xué)納入政府監(jiān)管的序列；同時(shí)還應(yīng)公開(kāi)污泥的處理處置方式，將輿論監(jiān)督作為政府監(jiān)管的輔助手段。

管理缺位之二——系統(tǒng)的處理處置規(guī)劃。目前在國(guó)家層面，還無(wú)污泥處理處置的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃是污泥處理處置的指導(dǎo)性方針，它的缺乏必然使污泥的處理處置處于無(wú)序狀態(tài)，給監(jiān)控、管理帶來(lái)混亂。

部分政策導(dǎo)向錯(cuò)誤 導(dǎo)致行業(yè)發(fā)展方向偏離

考察污泥處理效果很重要的一個(gè)指標(biāo)就是污泥處理后泥餅含水率。在《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB18918-2002）中，明確指出，城鎮(zhèn)污水處理廠的污泥，脫水后污泥含水率應(yīng)小于80%。在《城鎮(zhèn)污水處理廠污泥處置混合填埋用泥質(zhì)》（GB/T23485-2009）中，規(guī)定，污泥用于混合填埋時(shí)，其基本指標(biāo)中污泥含水率需小于60%。2011年，環(huán)境保護(hù)部辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)城鎮(zhèn)污水處理廠污泥污染防治工作的通知》中提出，污水處理廠以貯存（即不處理處置）為目的將污泥運(yùn)出廠界的，必須將污泥脫水至含水率50%以下。

雖然在《城鎮(zhèn)污水處理廠污泥處理處置及污染防治技術(shù)政策(試行)》（建城[2009]23號(hào)）中明確了不同情況下宜采用的污泥處理工藝以及污泥的各種出路，但兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致了污泥填埋成為了最普遍的污泥處置方式。這些標(biāo)準(zhǔn)其本意是為了讓地方政府在污泥處理處置技術(shù)升級(jí)過(guò)程中有一個(gè)緩沖，同時(shí)通過(guò)提高含水率要求以緩減各地填埋場(chǎng)庫(kù)容告急的壓力，但實(shí)際目前這些政策卻使整個(gè)行業(yè)一味追求含水率，甚至在國(guó)內(nèi)掀起了一股“板框壓濾機(jī)”的風(fēng)潮，而地方政府也因有政策可循而對(duì)該現(xiàn)象坐視不管。

標(biāo)準(zhǔn)缺乏系統(tǒng)性、科學(xué)性

系統(tǒng)的、科學(xué)的污泥處理處置標(biāo)準(zhǔn)是監(jiān)控污泥處理處置、選取合理技術(shù)路線和采取有效技術(shù)政策的重要前提。從國(guó)家層面的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，現(xiàn)共發(fā)布過(guò)污泥相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)16項(xiàng)，其中包括污泥泥質(zhì)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)有8項(xiàng)，排放標(biāo)準(zhǔn)4項(xiàng)，分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)1項(xiàng)，檢驗(yàn)方法1項(xiàng)，技術(shù)規(guī)程1項(xiàng)，還有1項(xiàng)設(shè)計(jì)規(guī)范。整體來(lái)看，大部分污泥相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)均為推薦性標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)有5項(xiàng)，其中《農(nóng)用污泥中污染物控制標(biāo)準(zhǔn)》(GB4284-84)和《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB 18918-2002)發(fā)布時(shí)間要追溯到1984年和2002年，在《生活垃圾填埋場(chǎng)污染控制標(biāo)準(zhǔn)》(GB16889-2008)中關(guān)于污泥的規(guī)定只有一條，而水泥窯協(xié)同處置污泥的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)整個(gè)行業(yè)參考性較小。目前最新執(zhí)行的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)為《城鎮(zhèn)污水處理廠污泥泥質(zhì)》(GB24188-2009)，標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容也僅僅只有對(duì)4.2.1條款的城鎮(zhèn)污水處理廠污泥泥質(zhì)基本控制指標(biāo)及限值作出強(qiáng)制性要求，其他條款如監(jiān)測(cè)分析方法等均為推薦性。

此外，我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)的制訂、評(píng)價(jià)、修改缺乏規(guī)范化和完整性的體系，致使標(biāo)準(zhǔn)修訂不及時(shí)，各標(biāo)準(zhǔn)間缺乏協(xié)調(diào)和統(tǒng)一性。

價(jià)格機(jī)制依然沒(méi)有形成 補(bǔ)貼政策缺失

污泥處理處置費(fèi)用應(yīng)該被納入污水處理費(fèi)，并在2014年1月1日起施行的《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》再次明確。但是，根據(jù)E20研究院調(diào)研結(jié)果顯示，目前，將污泥處理處置費(fèi)用納入污水處理費(fèi)用的地方僅有北京市、江蘇省太湖地區(qū)、江蘇省常州市、廣州市等部分地區(qū)。其中，江蘇地區(qū)污水處理費(fèi)相對(duì)較高，其污泥處置費(fèi)為0.2元/噸，在污水處理費(fèi)中占比僅為15%左右；廣州市污泥處理處置費(fèi)用僅有4分錢(qián)。在目前全國(guó)污水處理費(fèi)還不到位的情況下，污泥處理處置費(fèi)用的到位就更難。在價(jià)格機(jī)制不到位的情況下，就需要政府對(duì)污泥的處理處置進(jìn)行補(bǔ)貼，特別是為鼓勵(lì)污泥的資源化利用，建議形成政策性補(bǔ)貼，并且這種資源化補(bǔ)貼，并不是從政府的社會(huì)服務(wù)責(zé)任出發(fā)，而是從國(guó)家資源綜合利用的產(chǎn)業(yè)政策出發(fā)。

綜上，我國(guó)污泥問(wèn)題的解決，缺少的不是技術(shù)，也不是資本，主要還是政策的不明確。而現(xiàn)階段的污泥處理處置所需要的政策，不是指定了技術(shù)路線的政策，而是指明了問(wèn)題解決方向、指向治理效果的政策。根據(jù)E20環(huán)境平臺(tái)最新了解的信息，目前環(huán)保部與住建部?jī)刹课臀勰嗵幚硖幹脝?wèn)題積極尋找解決方法，或?qū)盐勰嗵幚硖幹眉{入到總量減排中來(lái)。E20研究院認(rèn)為，如果此政策能出臺(tái)，污泥市場(chǎng)也將會(huì)被打開(kāi)。而政策的發(fā)布，也許是漫漫長(zhǎng)夜，也許是一夜之間。

此文章準(zhǔn)備發(fā)布之時(shí)，恰看到某公號(hào)文章稱(chēng)“專(zhuān)家熱議：我國(guó)城市污泥處理領(lǐng)域可實(shí)話(huà)PPP模式”，針對(duì)此話(huà)題， E20環(huán)境平臺(tái)高級(jí)合伙人/E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤表達(dá)了不同看法，他認(rèn)為目前在污泥領(lǐng)域?qū)嵤㏄PP模式遠(yuǎn)比在污水領(lǐng)域困難很多，雖然目前污泥處理處置市場(chǎng)已有億空間，主要有以下六大原因：

第一，責(zé)任主體不清晰。在污泥處理處置項(xiàng)目中，投資商首先要面對(duì)的責(zé)任主體為地方住建部門(mén)，但是目前大部分未市場(chǎng)化運(yùn)作的城市污水處理廠的資產(chǎn)基本掌握在地方排水公司手中，目前排水公司的作用及責(zé)任界面還不是很清晰；另外近一半已通過(guò)BOT/TOT等方式實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化運(yùn)作的污水處理廠，其產(chǎn)權(quán)已歸屬社會(huì)企業(yè)所有，因此在污泥的項(xiàng)目協(xié)調(diào)上，難度變大。

第二，對(duì)于PPP項(xiàng)目而言，后端的復(fù)雜性制約了其在污泥領(lǐng)域的推廣。目前，污泥項(xiàng)目很重要的一環(huán)是解決處置問(wèn)題，但后端處置相對(duì)復(fù)雜，但是多數(shù)PPP投資方?jīng)]有能力協(xié)調(diào)后端的處置問(wèn)題，因此污泥PPP項(xiàng)目不像污水和垃圾焚燒項(xiàng)目那么簡(jiǎn)單。

第三，經(jīng)費(fèi)的缺失，這也是PPP落地難的最重要的原因。這與責(zé)任主體的不清晰有直接關(guān)系。政府把污水處理費(fèi)支付給了排水公司或是投資商，一方面責(zé)任不清晰會(huì)遭成雙方推諉，另一方面目前污水處理費(fèi)中也沒(méi)有劃出一塊固定的費(fèi)用是給污泥處理用的，因此污泥處理費(fèi)“難出”。自然，對(duì)于污泥投資商而言，費(fèi)用無(wú)法保證，未來(lái)的利潤(rùn)空間就無(wú)法保障。

第四，技術(shù)路線多樣而適應(yīng)性弱。PPP項(xiàng)目適合用一種通常性路線反復(fù)復(fù)制，這樣會(huì)較容易推廣，像污水處理廠項(xiàng)目或是垃圾焚燒項(xiàng)目，但污泥項(xiàng)目的技術(shù)路線千百種樣，而且每一種技術(shù)路線都可能有它自身的長(zhǎng)短板，因此，在污泥項(xiàng)目中，很難有像水務(wù)領(lǐng)域存在的像北控水務(wù)、首創(chuàng)股份等為代表的此類(lèi)投資商，因?yàn)轶w量大的企業(yè)很容易在污泥項(xiàng)目上找不到北，正如“大炮打蚊子”，而具備技術(shù)的中小污泥企業(yè)，又沒(méi)有投資能力，所以此點(diǎn)也是很大的問(wèn)題。

第五，國(guó)家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)的缺失人，使得PPP項(xiàng)目的采購(gòu)不夠緊迫，付費(fèi)得不到保障，造成在污泥處理處置過(guò)程中，政府“可拖就拖”的局面，所以目前多地的污泥以“政府妥當(dāng)轉(zhuǎn)移”為主，因?yàn)槭″X(qián)、節(jié)省成本，如果實(shí)施PPP項(xiàng)目，責(zé)任就轉(zhuǎn)移到投資商了，這種不妥善的處置，對(duì)投資商的危害很大。因此，沒(méi)人敢做正規(guī)的污泥PPP項(xiàng)目，也與監(jiān)管力度有關(guān)。

第六，污泥有各種各樣的規(guī)模的變化，單一項(xiàng)目分散、投資不高，對(duì)于PPP項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，資產(chǎn)的投資額不夠支撐一個(gè)投資公司放大的訴求。相反，E20研究院觀察到，在某些與固廢的協(xié)同處置的項(xiàng)目上，用大的資產(chǎn)拖動(dòng)的小的資產(chǎn)的處置，比如翰藍(lán)環(huán)境的循環(huán)經(jīng)濟(jì)園模式，其他領(lǐng)域單獨(dú)做污泥PPP項(xiàng)目，面臨資產(chǎn)額度低下的問(wèn)題，不太適合。

目前據(jù)E20研究院不完全統(tǒng)計(jì)，大部分污泥仍采用脫水至60%進(jìn)行填埋的方式進(jìn)行處理處置，填埋場(chǎng)逐漸滿(mǎn)容，后端資源化利用或?qū)⒊蔀槲磥?lái)污泥處置的主要方式。在生態(tài)文明建設(shè)、國(guó)家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大背景下，污泥行業(yè)的政策、技術(shù)、競(jìng)爭(zhēng)格局將迎來(lái)哪些變化？更多詳情請(qǐng)關(guān)注E20研究院近期將推出的 《中國(guó)污泥處理處置市場(chǎng)分析報(bào)告（2016版）》。

本文作者：E20環(huán)境平臺(tái)合伙人/E20研究院院長(zhǎng)助理  肖瓊

編輯： 李艷茹